观察：“一带一路”产能合作面临的新形势及应对

2014年，作为“一带一路”倡议下的一项务实的地缘经济合作机制，国际产能合作正式启动。国际产能合作发生于产业转移的过程中，伴随着国际直接投资和国际技术合作等的进行，也为培育国际贸易的根基并拉动国际贸易的增长创造了条件。同时，相对于其他较为单一的分工模式，国际产能合作更强调合作的长期性、稳定性和互动性等，有助于形成全方位、可持续和不断深化的合作格局，是推动“一带一路”沿线国家（地区）互利共赢的现实纽带，也为我国参与高水平国际竞争提供了重要手段。当前，国际经济格局、科学技术条件和内生发展动力等都在发生深刻调整，2020年新冠肺炎疫情的蔓延又给全球供应链体系带来了新的变数，这对“一带一路”产能合作既是机遇、又有挑战。对此，应趋利避害、因势利导，努力构建开放包容、互利共赢的产能合作新网络。

一、“一带一路”产能合作面临的新机遇

（一）机制化顶层设计步入快车道，政策环境持续优化

机制化顶层设计是国际产能合作的重要保障，有助于扫除国际合作中面临的政策障碍，为市场主体提供必要和切实的政府支持。当前，全球化进入了一个新阶段，固有矛盾集中爆发，新的问题又在不断涌现。在这样的大背景下，世界各国对于用机制化手段来弥补政治互信的不足以推进务实合作，有着强烈的共识。尤其在新冠疫情给世界经济踩了“急刹车”后，建立新的运行机制更显得“顺势而为”，为推动“一带一路”产能合作的机制化顶层设计、强化系统性支撑提供了好的契机。

在战略层面，不断深化“一带一路”倡议与沿线区域国家发展战略的对接，包括俄罗斯“欧亚经济联盟”、蒙古国“发展之路”、哈萨克斯坦“光明之路”、波兰“琥珀之路”等；在具体的机制化建设层面，截至2019年底，中国已与40多个“一带一路”国家签署了产能合作文件，与包括国际组织在内的国际主体签署了超过200份的“一带一路”共建合作协议，商签范围由亚欧地区延伸至非洲、拉丁美洲、南太平洋和西欧等相关国家，内容涉及贸易便利化、海关执法互助、检验检疫等。与此同时，中国还积极参与和引领区域合作，推动发布《中国-东盟产能合作声明》和《澜湄国家产能合作联合声明》，在数字经济、标准化建设、知识产权保护、税收、绿色投资等具体领域也开展了务实合作，例如，同20多个国家通信主管部门和国际组织签署网络空间合作协议，与22个国家和地区签署电子商务合作备忘录以及建立双边电子商务合作机制，与16个国家签署加强数字丝绸之路建设合作文件等。这些机制对产能合作政策障碍的实质消解效果将会逐步显现。2020年，抗击新冠肺炎疫情蔓延使“健康丝绸之路”又焕发出新的生机，医疗健康产业也会迎来新的合作热潮。商务部分布的数据显示，2020年，中国非金融类对外直接投资同比下降0.4%，而对“一带一路”同口径投资活动却逆势增长18.3%，占同期投资总额的16.2%，较2019年上升2.6个百分点。其中，医疗和生命科学行业是中国海外并购额唯一较去年增加的行业。这些发展成绩正是对这些合作机制的现实回馈。

（二）设施互联互通或再迎高潮，产能合作硬环境将进一步优化

基础设施互联联通是“一带一路”建设的优先领域，是实现产能合作和经贸往来的前提和基础。全国工商联2019年的调查显示，26.2%的受访企业将基础设施不完善视作产能合作面临的高风险。自“一带一路”倡议提出以来，中国与沿线国家以及沿线国家间的设施连通性不断提升。2019年，印尼雅万高铁瓦利尼隧道贯通，同江中俄跨江大桥贯通，中老铁路琅勃拉邦湄公河特大桥合龙，肯尼亚内罗毕—马拉巴标轨铁路一期工程正式建成通车，匈塞铁路、蒙内铁路以及中巴、中缅经济走廊等一大批重大项目也正在积极推进中。互联互通项目的推进为产能合作提供了便利、低成本的人员与货物运输通道，中欧班列也因而成为促进中欧地缘经济融合发展的基础支撑。新冠疫情的爆发虽然使近两年快速增长的全球基建市场有所放缓，但在疫情得到有效控制后其或再迎高潮。一方面，中欧班列在疫情期间为防疫物资的出口提供了宝贵的通道，2020年全年开行列数首次突破“万列”大关，同比增长50%，为稳定国际供应链、助力中欧共同抗疫发挥了不可替代的作用，其重要性会再获重视；另一方面，基础设施投资为各国恢复经济、稳定就业提供了有力手段。除了铁路、公路、机场等传统基建，医疗保健设施因病例突然激增而不堪重负、信息系统无法满足数据分析需要等事实，也为以科技、医疗、教育、文体娱乐等为核心的新基建提出了更大的需求。例如，印尼提出将在2021年拨付约38亿美元用以支持基础设施建设、旅游和制造业等，肯尼亚、马来西亚、坦桑尼亚等国也纷纷通过扩大赤字规模、增加基建投资等公共支出方式刺激本国经济发展，阿联酋、缅甸等也已着手医疗基础设施的项目建设。这些基建项目既为“一带一路”产能合作创造了需求，也为扩大产能供给提供了可能。

（三）民营企业的积极性提升，产能合作将更具活力

改革开放40多年来，中国民间投资和民营经济由小到大、由弱变强，已日渐成为推动中国经济发展、优化产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。同时，随着中国民营企业的不断发展，一些中国民营企业家在推进国际化发展布局时，颇具世界眼光，善于发掘“一带一路”地区所蕴含的巨大市场价值。政策环境的优化和贸易通道的畅达，更加激发了民营企业参与“一带一路”产能合作的积极性。全国工商联调查显示，2019年，在中国民营企业500强中，191家企业参与了“一带一路”建设，较上年增加了12家；未来3年有意愿参与建设的民营企业500强数量为301家，虽有所减少，但有更明确的投资意愿。当前，中国民营企业对“一带一路”投资有61%集中于制造业，且近些年也已开始向软件和信息技术、清洁能源、生物制药等新兴和高端服务行业延伸。从合作方式看，在东南亚、中亚、南美、非洲等地主要以发展产能合作的制造环节为主，海外园区是产能合作的重要承载。在欧洲等地主要以建立营销网络、设立研发中心为主；在中国港澳地区主要以设立平台和窗口公司为主。民营企业投资领域广泛、合作方式灵活，必将为“一带一路”产能合作带来新活力、新动能。

（四）发达国家参与增多，产能合作获得更多发展支撑

当前，发达国家虽然对“一带一路”倡议心存戒备，但基于现实利益的考虑，在分享“一带一路”发展红利上的热情不断提升，国际产能合作更具实力。发达国家的热情主要源于区域内产业链网络的逐渐完善和内生动力的不断增强。2017年，“一带一路”区域内贸易在全球贸易中的占比升至13.4%，超越北美自贸区成为仅次于欧盟的全球第二大贸易板块。其中，电机、电气设备及其零件（HS编码第85章）和核反应堆、锅炉、机器、机械器具及其零件（HS编码第84章）是最重要的两类贸易品。中国贡献了“一带一路”中间品进口36.3%的份额，已成为构建沿线国家间产业链合作网络的中流砥柱。据联合国贸发会议（UNCTAD）统计，2019年，“一带一路”吸引外资总额为3在662亿美元，较上年增长6.8%，增速高于全球外国直接投资规模2.9%，占全球外资流量的24%，已成为全球最具吸引力的投资目的地。同时，法国、韩国、加拿大、德国、英国、瑞士等发达国家也积极与中国达成第三方市场合作协议，以分享区域发展红利，充实发展动能。

（五）数字技术快速渗透，为提升合作效率和扩展合作空间提供了新手段

人工智能、物联网、3D打印和虚拟现实等数字技术的发展，打通了网络世界和物理世界之间沟通的桥梁，极大地改变了产业组织与合作的方式，为开展产能合作开辟了新空间。据《全球竞争力》报告显示，2017—2019年，“一带一路”沿线国家平均互联网使用率从60.3%提高到66.9%。目前，中国已与沿线国家建设34条跨境陆缆和多条国际海缆，联通亚非欧等世界各地，积极打造高质量“数字丝绸之路”。2020年1—7月新冠疫情期间，中国电信、计算机软件服务、信息服务等行业在“一带一路”沿线的并购活动依然保持强劲增长势头，完成的并购金额同比增长52.2%，充分显示了该区域对发展和利用数字技术的热情，这对于加快技术和知识传播、优化人力资本质量和提高企业生产效率至关重要。

目前，华为、中兴和阿里巴巴等国内领先企业已经在沿线国家建立高标准的技术和基础设施平台、架构和系统。例如，阿里巴巴在马来西亚的互联网项目为中国海外企业提供云计算等数据服务以及电子商务和金融服务等。搭建数字网络，可以为企业提供全球供应链上的实时数据，为进一步提升供应链管理效率、降低国际产能合作成本提供新的技术手段。

二、“一带一路”产能合作面临的新挑战

国内外形势的变化，既为中国开展“一带一路”产能合作创造了不可多得的新机遇，也带来了远超以往的新挑战。

（一）中美战略竞争加剧，对中国开展国际产能合作的制度约束不断加码

近两年来，中美博弈愈演愈烈，美国将中国视为战略竞争对手，不仅发起与中国的正面摩擦，还通过影响其他国家的对华态度来干扰“一带一路”产能合作，并试图建立将中国排除在外的新的全球产业链网络。在疫情发生后，这一形势变得更为严峻，美国等发达国家既试图促使外资撤离中国，又对来自中国的投资加强安全审查力度。继欧盟及其成员国以及印度加严对中国投资的审查力度之后，澳大利亚也在2020年6月宣布修改其外商投资规定，将对所有面向本土能源、电信、港口、水利、数据等“敏感国家安全领域”企业的外资进行更严格的审查，而当前的审查门槛是2.75亿澳元（1.92亿美元）以上，对于中国这样与澳签署了自由贸易协议的国家，门槛原本是11亿美元，此举显然是针对一直在向澳注资的中国企业。此外，美国还在试图通过新的标准、贸易投资或采购等国际规则来约束中国企业的投资行为，破坏中国正在组建的国际产能合作网络。

（二）多重风险叠加，产能合作的稳定性面临极大威胁

国际产能合作需要身处产业链中的每一个企业都能够及时交付约定数量和质量的产品，以用于下一环节的价值创造，因此对生产的稳定性要求极高。但“一带一路”沿线区域国家多为新兴经济体，相较成熟经济体而言，投资经营风险普遍较高，包括政局不稳、政权更迭导致政策稳定性和连续性较差等政治风险，还有暴力恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义等传统与非传统安全风险，以及由劳工等社会问题引发的生产中断风险等。随着全球经济环境的恶化，这些在形势向好时得到缓解的风险开始释放；与此同时，经济风险也在快速集聚，尤其是在新冠疫情后，不少沿线国家财政资金短缺、债务扩张的状况将会更加严重，利率变动、结汇限制、经济政策不稳定、产能合作履约等风险会不断升级。中国对外承包工程商会2020年4月进行的调查显示，54%的企业表示项目实施出现困难，履约风险增大。多重风险相互叠加，产能合作的稳定性受到极大挑战。

（三）各国对出台供应链法的热情不断升温，国际产能合作面临更强的人权和环境保障要求

国际产能合作虽然促进了社会财富的增加，但也给平衡经济增长和社会及环境可持续发展带来了挑战。国际劳工组织估计，全球产业链上约有2100万人是强迫劳动的受害者；有1.68亿儿童在全球化浪潮中成为童工，占全球儿童总人数的11%，其中一半以上在危险条件下工作。环境破坏的加剧也与全球供应链有关，全球环境基金（GEF）研究估计，大豆、牛肉和棕榈油这3种大宗商品交易造成了全球近80%的热带森林砍伐和12%的温室气体排放。《联合国企业与人权指导原则》和经合组织《跨国企业准则》为此都明确指出，企业有责任尊重人权和环境，并应进行有效的尽职调查。然而，尽管受到国际社会的广泛关注，有关环境和人权、可持续发展的理念并不具实际操作性，一直处于国际合作的边缘地带。

然而，新冠疫情的爆发暴露了全球供应链的脆弱性以及企业在解决这些问题上的自愿性行动的弱点。这种灾难性的后果促使世界各国开始采取行动，要求强制性人权和环境尽职调查的势头日益强劲，可持续供应链的概念正快速成为全球贸易政策的重要考虑内容。包括法国、荷兰、瑞士、芬兰、瑞典和德国在内的一些欧洲国家已经制定或正在讨论跨部门监管。欧盟委员会也承诺将在2021年引入供应链法。一旦引入该法，有关环境和人权、可持续发展的概念将变为切实可行的行动方案，对国际产能合作的约束性也将大大增强。目前，欧洲议会法律事务委员会正就企业尽职调查和问责义务的实施形式进行探讨。总的来说，委员会的报告草稿列出了非常广泛的尽职调查义务。例如，今后企业不仅要审查人权和环境方面的风险，总部设在欧盟的公司还应在欧盟成员国法院对其在第三国的商业伙伴或子公司造成的损害承担责任。

在欧盟广泛的影响下，一些“一带一路”沿线国家也已经采取行动，例如，肯尼亚在其宪法中不仅确立了企业尊重人权的责任，而且确立了企业尊重人权的义务。印尼外交部也制定了有关商业和人权（BHR）的一般准则，作为开展尊重人权的商业活动的参考。这意味着，低劳动力成本和环境约束要求的国际产能合作比较优势将大大削弱，中国企业未来在参与国际产能合作时要承担更大的合规成本。

（四）中国与沿线国家产业竞争增强，产能合作的双边互信有所降低

随着“一带一路”沿线部分国家经济实力的增强，一方面在部分低端制造环节已形成与中国相竞争的格局，甚至显示出更强的竞争力，如纺织服装制造；另一方面，一些国家也不再仅满足于参与低附加值的劳动密集型生产制造，对提升全球价值链地位提出新的发展诉求，产能合作的门槛被迫提升。与此同时，非洲等新市场虽然为中国制造提供了降低劳动力成本的空间，但这些国家往往基础十分薄弱，在政府服务、改善投资经营环境方面还存在较大欠缺。而美欧等国家的不断介入，使沿线国家在与中国进行产能合作的过程中提出更高的要求，增大了中国企业投资当地的合规成本。

此外，中国与沿线国家产能合作的双边互信也受到了国际舆论环境的不利影响。受国外媒体有意歪曲解读的影响，“一带一路”产能合作从一开始就被贴上“向发展中国家输出过剩及落后产能”的标签，同时还被看作是实施能源掠夺和经济控制的“新殖民主义”。自中美贸易摩擦爆发以来，中国与沿线国家与地区开展国际产能合作的舆论环境更加恶化。一些西方媒体不仅否定前期合作的成果，同时还将其宣扬为中国施展政治野心和经济野心的工具。美国前国务卿蒂勒森曾声称，中国在试图主导规则和准则的建立；NBC和《外交学人》甚至认为中国在借产能合作拉拢相关国家，施以经济恩惠，开展安抚外交，投射软实力，这些是中国政府的“新怀柔政策”。这些国际舆论恶化了中国与“一带一路”沿线国家开展产能合作的政治环境和人文环境，最终都会转化为我国企业开展产能合作的实际运营成本，从而使中国在国际竞争中处于不利地位。

（五）中国自身发展的深层次矛盾快速积聚，国际产能合作的思路有待进一步理顺

中国经济经过长期的高速增长，现已进入向高质量发展的新阶段。其突出特征是，尽管在体量上已占据国际大国地位，但自身发展的深层次矛盾逐渐显现。在这个过程中，中国既要顺应产业外迁的自然规律，又要适当保留劳动密集型产业以稳定就业；既要继续沿用美欧技术标准体系，打造融入全球经济秩序的区域价值链体系，又要加大投入建立中国标准体系，应对美国的技术封锁，发展路径选择上的矛盾开始凸显。这些问题都会影响到“一带一路”产能合作指导思想的确定性。

三、应对思路

面对国际国内形势的新变化，中国参与并推动“一带一路”国际产能合作的目的应该是趋利避害、因势利导，努力构建开放包容、互利共赢的产能合作新格局，把机遇转变成实实在在的经济利益，把挑战化解为改革创新的新动力。具体而言：

首先，进一步加强区域内国家间更加务实的政策沟通与协调。一是签订或升级包含市场准入、投资保护、知识产权、数据流通合作等内容的高水平贸易、投资和经济技术合作协议，强化开展产能合作的制度保障，促使各国强化贸易便利化改革，进一步降低投资风险和制度性交易成本，实现“贸易法制化、规范化和便利化”[4]。二是建立海关等具体职能部门间的沟通协调机制，解决通关效率低、通关成本高等难题，为国际产能合作过程中的人员和货物交流提供快捷的通道。

其次，强化风险防范，提高国际产能合作的稳定性。一方面，要加强政府层面的机制建设，尝试建立国内外联动的风险预警与应对机制，化解海外投资经营风险；另一方面，要加快培育海外投资保险市场，建立完善再保险机制，鼓励保险机构创新海外投资保险产品和险种，拓展承保项目，并通过增强市场竞争来降低保险费率，为企业强化风险管理提供多种备选方案。

第三，进一步完善海外园区建设，鼓励企业“集群式”发展。海外园区基础设施较为完善，且能为企业提供工商注册、用工、税务、法律、融资、仓储、物流等生产企业所需的“一站式”服务，对于帮助中小企业走出去意义重大。一方面，要整合现有园区资源，优化园区开发模式，引入多级协调机制，从政策风险防范和资金配套上强化政府支持，有效解决海外园区建设中的具体问题。另一方面，要加强海外园区之间的协调，避免园区间同质化竞争，并推动上下游产业良性互动的园区生态链建设。

第四，继续加强并优化基础设施投资建设，夯实对产能合作的硬件支撑。“一带一路”沿线国家基础设施仍有较大差距，严重制约国际产能合作过程中的商品和人员流通，应继续作为国际产能合作的基础和先导项目稳步推进，以促进商品的流通，进一步巩固并融入全球价值链体系，形成由市场驱动的新经济发展格局。

第五，通过第三方合作打造共担风险、共享收益的新发展模式。一方面要做实与国际多边组织尤其是多边金融机构的合作，利用其资本优势以及识别和评价项目风险的方法和经验，降低融资成本并强化风险管控能力。另一方面要强化与发达国家的第三方合作，将中国优质产能与发达国家先进技术以及发展中国家现实需求有效对接，形成“一带一路”的“北—南—南”合作模式，展现中国在“一带一路”倡议中所秉持的开放性姿态，推动形成利益共同体、责任共同体和命运共同体[5]。

第六，充分发挥海外商协会的作用。海外商协会扮演着企业在东道国的“利益代言人”角色，不仅能帮助会员开拓国外市场，为企业落户当地及开展经营提供必要的服务，包括法律及税务咨询、人力资源服务、展会服务等，还能代表会员向政府争取有利的政策支持，对于提升企业海外发展能力非常重要。因此，要进一步完善海外商（协）会制度建设，加强资金和人员支持，并赋予其一定的政治地位，以提升其对当地政府的影响力。

第七，鼓励并培养企业形成负责任的企业文化。通过将负责任的做法纳入商业活动规范，如减少环境破坏和应对气候变化、打击歧视和暴力行为、尊重人权和劳工权利以及打击腐败等行为，公司可以更好地管理声誉风险、改善与利益相关者的关系，从而在激烈的国际竞争中赢得发展的机会。因此，不管人权和环境等可持续目标的要求是否以《供应链法》的形式固定下来，培养负责任的企业都将成为我国“走出去”战略迈向新阶段的必然要求。

第八，注重对新技术的运用，提升产能合作效率。一方面，支持企业使用已搭建的数字基础设施平台，利用大数据技术，提升信息挖掘和信息适用的能力，提升生产效率；另一方面，发挥远程沟通技术对便利人员交流的重要作用，增强不同环节的协调性，提升协作能力。（参考文献略）

作者单位：国务院发展研究中心对外经济研究部

文章来源：《重庆理工大学学报》2021年第3期