国际PPP项目运营合约分析

本文编号：GLOBAL-080

本文转自：《国际PPP项目合约治理研究》（2019年6月出版）

项目运营是国际PPP项目的一个核心阶段。管理好特许经营期内的运营，对实现项目预期收入十分关键。在项目竣工后，项目公司就进入了运营管理阶段。这一阶段的工作主要包括日常的设施运行、设施维护、设备更换以及运营原料使用计划与库存管理。与这些工作相关，运营期间可能与许多机构仍然存在大量的接口协调工作，如政府部门、原EPC承包商及其专业分包商，生产原料供应商，承购商等。

虽然一些简单的项目在竣工后由项目公司自行运营，但对于大多数国际PPP项目，通常项目公司一般会聘用有运营经验的专业公司或专门设立单独的运营公司来运营项目设施。这是因为：

有些项目设施比较复杂，需要专业团队来负责运行；

由于项目位于东道国，特别是项目收入依赖于当地市场时，就需要有熟悉当地市场需求的专业人员才能提供好的运营方案，提高项目设施运行效率；

项目运营还涉及当地的行政规制与市场限制条件，因此，需要相关服务人员熟悉当地情况，与当地政府机构保持良好关系，能便利地获得运营所需材料、劳工以及配套条件；

项目公司的专业人员可能会被抽调到去开发其他项目，项目公司的管理专业化水平与力量不足以高水平地运营项目。

根据项目主办人的业务专长、项目运营技能需求、当地运营经验等，运营公司可能为完全独立的第三方专业运营公司，主办人与其他相关公司成立的合资公司，或某个主办人设立的全资子公司。无论哪种形式都需要项目公司与运营公司签订运营服务合约（Operation and Maintenance Contract, O&M Contract）。不管是什么类型的项目设施，在设计运营合约时，所考虑的关键问题包括：运营公司的服务范围与运营绩效标准；运营公司和项目公司在运营过程中的工作接口；运营服务费定价与支付；运营过程中风险如何分配；项目公司对运营公司的监管。下面对运营合约中关于这些关键问题的规定进行介绍。

一、服务范围和一般规定

运营公司的义务，要点如下：

必须建立完善的服务于项目运营的组织架构；

应从政府部门获得或协助项目公司获得项目设施运营的各类许可证；

必须满足项目规定的运营标准；

按照约定标准要为设施运行、维护、修复提供所需人员与服务；

需要提供年度预算，运营手册以及设施维护计划；

监督项目设施运营过程中所涉及的其他合约各方，敦促相关各方遵守合约、行业标准以及工程良好惯例；

需要提供给项目公司为项目设施运营采购之外的其他采购服务，包括燃料、备件等；

在运营期到期时，配合项目公司完成移交给政府部门的全部工作，包括试验检测、接受的政府部门运营人员的培训、检测储存备件、整理好需转交的全部文档等。

项目公司的义务，要点如下：

按照约定价格和时间支付运营公司；

提供运营公司的项目设施进入权；

根据法律的规定，获得或协助运营公司获得法定运营许可；

提供项目信息与技术文件，EPC承包商编制的项目操作维护手册，以及必要的协调服务。

项目公司在选择运营公司时，一般看重的是其运营经验和完备的运营管理体系，因此，双方签订运营合约时，首先确定的是项目服务标准，并按此标准界定清楚运营公司的服务标准、服务范围、提供的必要人员、物资（备件）和条件，以及为运营本项目设施所编制的管理体系，包括日常运营规则、日常维护计划、大修计划等。

在界定服务标准时，项目公司需要考虑特许经营协议中，政府部门对项目的运营要求以及所签订的承购协议对承购商的服务标准承诺。

除此之外，运营公司所建立的项目实施运行体系也必须满足EPC承包商在竣工文件中所提供的项目操作维护手册，包括一些设备供货分包商提供的相应手册。对于项目公司而言，运营合约中最好约定运营公司运行服务必须满足前期EPC承包商以及设备供货商等提供的操作维护手册中的要求，并承担因违反相关要求而带来的赔偿责任。但对于运营公司来说，一旦运营出现问题，应该分析清楚，哪些问题是自己运行不当带来的，哪些是原EPC承包商或设备供货商的问题，以便按照相关合同，各方承担自己的责任。

二、界面接口与协调

运营公司的外部组织界面管理是运营合约中关注的一个重要方面。关于界面接口协调责任，运营合约一般规定要点如下：    运营公司应定期向项目公司汇报项目运营情况，并按项目公司指令积极协调其他机构；

运营公司在工程建设期（尤其在设计阶段和试运行阶段）和质量缺陷期（质保期）与EPC承包商保持各个方面的协调；

运营公司应在整个特许期内与承购商保持协调，并在运营合约规定的框架下，按项目公司的指令，完成承购商所需的服务和产品，并按程序及时响应承购商的服务需求变化；

运营公司应与原料供应商保持协调，应根据运营情况，及时与原料供应方沟通，以保证设施的正常运行；

运营公司在运营期内应与给予特许经营权的政府部门保持协调，积极配合政府部门在特许经营协议中所享有的权利的实施。

关于运营公司与EPC承包商的协调，在条件允许的情况下，运营公司介入项目建设过程越早，越有利于运营公司对项目设施的理解，并能给出更好的运营方案，这对大型复杂的工业设施尤其重要。此类协调贯穿项目前期设计、中期施工与试运行、后期的质量缺陷期等全过程。

在项目执行前期阶段，具体有两种运作机制：一是在设计实施阶段，运营公司以观察员的身份介入项目公司对EPC承包商的设计管理工作。在一些重大方案上，从未来运营的角度，对设计方案发表意见。项目公司同时希望运营公司借此来深化对项目设施运行机理的理解，有利于未来项目设施的正常运行。同时，项目公司也可能更希望借此让运营公司承诺在运营期内的责任，避免运营公司借口因项目设施的设计问题而逃避运营责任。二是，在编制EPC招标文件阶段，项目公司可以提前要求运营公司提出运营要求，并将此类要求作为“业主要求”的一部分，纳入EPC合同，供EPC承包商遵守，运营公司应参与对EPC承包商设计深化过程的审查。

在项目执行后期阶段，尤其试运行阶段，运营公司应保持与EPC承包商的密切协调，审查EPC承包商提供的项目操作维护手册的深度是否满足运营要求，ECP承包商提供的培训服务目标是否恰当，培训实施方案是否合理。

在竣工移交阶段，运营公司应参与EPC承包商将项目设施照管责任向项目公司方的移交，与项目公司、EPC承包商一起制定移交程序，尤其当项目设施分阶段移交时，更应注意各方的并行工作与责任接口，如现场进入权管理、安全管理、现场垃圾清理等。

在项目实施的质量缺陷期阶段，EPC承包商可能需要完成某些扫尾工作或修复工程缺陷，运营公司应与EPC承包商及时协调，为EPC承包商进入现场提供便利条件，尽可能减轻对项目设施运行的影响。

运营公司与承购商的协调贯穿在整个运营期内。实际上，在运营期内，运营公司不但需要与项目公司进行协调，就具体操作层面，其与承购商的关系可能更为密切。运营公司是需要根据承购商的“产出要求”来运行项目设施，包括产出计划安排、产出质量、数量、检测、运输等。若是工业项目，如电站，还涉及维修计划、发电系统临时关闭、黑启动（Black start）等工作的安排。这些对于设施运行效率有很大影响，因此，应在运营合约中对运营公司与承购商的接口协调工作进行界定，从而提供一个清晰而灵活的协调机制。

虽然原料供应商按照与项目公司签订的原料供应合约来供货，但具体操作层面，运营公司与供应商协商安排具体的供货需求、交货地点、交货时间、数量计量、质量检测等。特别当设施运营需求需要变化时，运营公司也应将原料需求的变化及时与供应商协调。另外，若原料供应商又将供货分包给了第三方，运营公司应与原料供应商密切合作，共同对分包供应商进行管理。

运营公司与政府部门的协调主要涉及两种情形，一种是政府部门按照特许经营协议赋予的接入权介入项目运营的管理；另一种是在运营期（特许经营期）届满，需要向政府移交项目设施。在这两种情形下，项目公司都需要运营公司的配合，共同将设施移交给政府部门，此情况下，运营协议应清晰界定运营公司在这两种情形下的协调责任。

三、运营费用与支付运营费用

一般前期在财务模型中都有具体的预测值，包括运行维护成本以及运营公司酬金（利润）（OM costs and fees）。运营费用的定价与工程合同类似，对于运营费用的定价一般有三种形式：

固定价格（Fixed price）。运营合约规定在运营期内一个费用总价，覆盖运行维护成本与运营公司酬金（利润），也可以规定一个固定的时间段内确定一个费用总价，但一般规定根据通货膨胀情况，合约价格会进行相应调整。一般项目公司希望采用这种价格机制，因为有利于激励运营公司节约成本，但不利于对项目设施长周期保持稳定运行。

单价（Unit price）。项目公司与运营公司共同分析运营服务所需的各项工作，并编制各项工作单价表，项目公司根据运营公司完成的工作量来支付运营公司费用。这种方法用得较少，原因是，这需要双方提前编制非常详细的工作项清单，但该清单提前很难编制完善。另外，这种计价方式不鼓励运营公司节约成本，反而鼓励运营公司尽量去多做那些利润高的工作项。

成本加酬金（Cost plus）。运行费用由项目公司按实报实销方式支付运营公司，另外再支付一笔酬金，作为运营公司利润。但为了鼓励运营公司降低成本，通常会确定一个目标成本或保证的成本最大值。通常酬金的确定与运营成本绩效挂钩，且超过最大值时，对超过部分双方界定承担比例。有时，双方规定在某一时段内，酬金为固定值，超过该时段后，进行市场测试，根据测试结果对酬金进行调整。这种计价方式比较合理，但对哪些费用可以作为实报实销的成本，有时难以界定清楚。

对于运营服务，还有一项重要的费用，就是运营所需的备件以及大修工作的费用。这项费用的支付主要根据运营公司的服务范围来确定，目前有两种做法：一是运营公司负责提供运营备件与大修服务；二是备件以及大修工作由项目公司负责，运营公司仅提供配合服务。实践中采用第一种情况居多，尤其当项目公司人员配备比较薄弱的情况下。此情况下，一般运营公司编制大修计划表，包括所需设备类型和数量（包括某些备件）以及所需预算，并经过项目公司批准。运营公司根据计划与批准的预算实施维护和修复计划。由于备件分不同类型，因此需要界定哪些归类于日常维护中，哪些归类于大修中，以便界定清楚费用的支出项。

在实践中，项目公司为了激励运营公司保证运营质量，同时降低运营成本，如果运营公司实际花费的维护成本或大修成本低于双方计划的额度，则双方可以平均分享剩余额度。

四、运营风险分担

运营期间涉及的主要风险包括：

产出或性能风险（Performance risk）。若产出不合格或性能指标不能满足要求，对于非运营公司负责的原料提供、接口设施、项目设施的缺陷等由项目公司承担，其他运行原因则由运营公司承担，并按约定的限额支付违约赔偿。

运营费用超支风险（Increase of cost risk）。这涉及双方的价格机制安排与责任。

政治风险（Political risk）。政治风险一般由项目公司承担，并一般通过特许经营协议转移给东道国政府。

五、督查与审计

关于督查与审计，主要涉及两个层面问题，一是政府以及贷款机构对运营过程中的督查；二是项目公司对运营过程中监督与审计：

在运营期间，运营公司应根据法律法规的规定以及项目公司的安排，积极配合政府部门对项目设施运营过程中的监控，包括为督查人员提供进入设施的便利条件，及时与各方沟通，在保证运营安全的条件下，给予督查人员自由检查的权利；

在运营期间，项目公司有权审查运营公司的项目设施运营记录，以了解项目运营各种指标是否正常，并在必要时督查运营公司整改。