海外上市中企风险点预警：美国证券交易委员会的下一步行动

12月2月，美国会众议院通过了“外国公司问责法案”（The Holding Foreign Companies Accountable Act）。预计法案大概率会获得通过，最终由总统签署，成为法律。

“外国公司问责法案”的核心要义

“外国公司问责法案”分别于2019年3月28日和2020年5月22日由美国参议员John Kennedy和众议员Brad Sherman提出，两院的版本内容上没有实质性差异，核心要义之一是：要求证券发行人证明其不是由外国政府拥有或控制；外国证券发行人的审计报告中必须在每一非检查年度披露：发行人注册地政府实体拥有的股份百分比，这些政府实体是否拥有控制性财务利益，董事会成员的政治身份等有关信息。

法案是对2002年《萨班斯—奥克斯利法》（Sarbanes-Oxley Act of 2002，15 U.S.C.7214）第104节的修订，在末尾增加了关于外国司法管辖区的相关内容，法案的核心要义之二是：在美国上市的公司须聘请一家接受美国会计监督委员会（PCAOB）监管的会计师事务所，如果聘请了一家不受PCAOB监管的外国事务所，则证券发行人必须出具相关证明；如果PCAOB连续三年无法对发行人聘用的会计师事务所实施监管，则发行人的证券交易将被禁止，直至退市。

针对中资并非偶然

2019年以来，中国在美上市公司财务造假问题不断浮出，美国SEC等机构已发出警告。事实上，针对在美上市的中资企业早在2018年就已被美国有关部门“觊觎”……如，美国外国投资委员会（CFIUS）以改革议程为名，提出将通过《国际紧急经济权力法》，围堵中资，但最终未予实施。

《国际紧急经济权力法》（IEEPA，公法95-223）颁布于1977年，授权美国总统在国家紧急状态下（受到国家安全、外交政策或经济特殊及不寻常的威胁时）实施限制或规范商业活动的措施，例如限制或禁止使用外汇的交易，限制外国的收购行为，甚至冻结或没收资产等。但特朗普上台后，已多次启动IEEPA紧急状态，其中以人权、反腐的名义较多，而非真正意义上的“国家紧急状态”。而人权和反腐可能成为后续针对中国适用《国际紧急经济权力法》的理由，应予以高度关注。

“外国公司问责法案”会涉及多少家中资企业

分析认为，尽管“外国公司问责法案”适用于所有国家，但立法提案者的用意更多聚焦于在美挂牌的中国企业，如阿里巴巴、拼多多等。据美国证券交易委员会经济与风险分析部门（DERA）统计，截至2019年底，有超过150家中国公司在美国证券交易所上市，总市值达1.2万亿美元。

下一步美国SEC会做什么

近年来，中国金融市场越来越被外国人接受，MSCI、FTSE和标准普尔（S&P）已将中国A股纳入其新兴市场指数。2019年5～11月，摩根士丹利资本国际新兴市场指数将在上海和深圳证券交易所上市的A股的覆盖率从5%提高至20%，到2019年11月，其在A股的整体指数权重约为4%。通过增加A股，摩根士丹利资本国际新兴市场指数对中国的权重从约28%增至约33%。

在债券市场上，彭博巴克莱银行全球综合指数2019年4月～2020年11月期间已纳入及将纳入386只中国政府和政策性银行债券，国内债券权重从0增至5.5%；JPM GBI-EM全球2020年2月～2020年11月已纳入及将纳入9只中国主权债券，权重从0增至10%；富时国债（WGBI）纳入中国主权债券的决定拟于9月作出，数量不详，预计权重将从0增至6%。

预计到2020年底，三大股指对A股的风险敞口将达到389亿美元，且通过彭博、摩根大通和富时全球市场指数，美国共同基金在国内债券市场的敞口将达到158亿美元。对此，美国证券交易委员会（SEC）对其中涉及的风险进行了考量，认为美国目前缺乏对在美上市中资企业的尽职调查，包括这些公司的性质，受制裁情况，是否违反美国国家安全规定，是否存在侵犯人权等问题。美国国防部至今已将35家中国企业纳入美国“军单”管控范围，而35家企业中已有部分在美上市且在交易所的交易基金（ETF）之中，涉及美国多个州的大部分公共养老金体系和大学捐赠基金等。特朗普总统已于11月12日签署一项行政命令，禁止美国投资者对已纳入“军单”的中国企业进行投资，主要涉及阻止美国投资公司、养老基金和其他机构买卖这些中国企业的股票等。

有分析认为，SEC后续针对在美上市中资开展的调查将围绕以下几个方面：财务报表的真实性、信息披露完备与否，尤其是利润的真实性等；公司及其子公司是否受到过制裁，是否参与了侵犯人权行为（如提供相关监控装备）等。美国证劵交易委员会DERA将基于对上述关注点的分析作出投资A股和国内债券的风险评估。SEC还将对证券交易市场的规范进行查缺补漏，加大并完善关于上市程序和监管方面的立法及规范等。美国有关部门也将根据上述稽查结果采取进一步措施。

警    示

对于美国证券交易委员会的下一步行动，应予以足够的关注，其中有两个重要警示点：

2021：8月6日，白宫推出一项提案，计划要求在美上市的中国企业都必须遵守美国的审计要求，否则这些公司将被迫退市，相关规则将由SEC制定。美国财政部长姆努钦在8月10日的简报会上透露了“具体时间表”，称到2021年底中国公司都必须遵守相同的会计准则，否则将面临退市。

IFIAR：美国SEC或PCAOB可能会寻求在审计监管机构国际论坛（IFIAR）上对中国发难，并利用国际证监会组织对中国进行围堵。IFIAR是一个由来自世界各地的53个独立审计监管机构组成的独立审计监管机构国际论坛，成立于2006年，宗旨是使独立的审计监管机构能够分享经验，重点是对审计师和审计公司进行规范和检查。