“全球英国”理念下英国对非洲政策的调整

内容提要

2016年6月英国举行脱欧公投，2017年3月正式启动脱欧程序。随着脱欧进程的发展，英国对其外交政策进行了一定的调整，推出了“全球英国”这一外交理念，其目的是为了在退出欧盟之后维护和加强英国作为全球大国的地位。在这一背景下，非洲作为英国重要战略伙伴的作用得到了凸显，尤其体现在贸易、投资和安全等涉及英国核心利益的领域。英国脱欧无疑为其加深与非洲的关系带来了机遇。但是，由于一系列复杂因素的影响，英国未来的非洲政策仍然面临着诸多挑战和不确定性。

作者简介：李靖堃，中国社会科学院欧洲研究所欧洲政治研究室主任、研究员。

英国曾经是非洲最大的殖民国家，双方有400多年的交往史。鉴于历史上的联系与现实中的各种利益诉求，非洲在英国的外交政策中一直占有“一席之地”。但与此同时，随着国际形势与英国自身实力的变化，英国的非洲政策也处于不断调整变化之中。第二次世界大战结束以后，特别是随着非洲殖民地国家纷纷实现独立，以及英国加入欧洲共同体，非洲在英国对外关系中的重要性曾一度减弱。1997年布莱尔政府上台之后，非洲受到了英国政府前所未有的重视。但2008年金融危机开始后，非洲在英国外交战略中的地位又有所下降。2016年，英国举行脱欧公投，并于2017年3月启动脱欧程序。随着脱欧谈判进程的深入，英国对其外交战略做出了一定的调整，尤其是提出了“全球英国”这一外交理念，以期继续保持世界大国地位。在这种情况下，非洲在英国贸易、投资和安全等领域的作用再次得到了重视。

“全球英国”：脱欧背景下英国外交新理念的构建

英国是欧洲最早的民族国家之一，也是最早向海外扩张的国家之一。在民族国家的建立、发展及向海外扩张的过程中，英国积累了丰富的外交经验，形成了独具特色的外交理念和外交原则，其中最突出的是“均势外交”与“实用主义”，在实践中的具体体现则是“三环外交”。这些原则至今仍在发挥作用，这也正是英国政府在脱欧公投后提出“全球英国”理念的历史基础。

（一）传统外交理念与原则

1.“均势外交”与“实用主义”

这两项原则在英国历史上由来已久。“均势外交”最早形成于15世纪末16世纪初的都铎王朝时期，主要目的是避免任何一个欧洲国家独大，以期在欧洲形成力量均势，实现两个实力大致相当的国家（或国家集团）相互制约。在局势稳定或尚不明朗的情况下，英国对欧洲事务尽量采取“超脱”态度；但在均势遭到破坏或受到严重威胁时，英国则通常支持力量相对较弱的一方，以期维护或重新恢复力量均衡。英国在19世纪大部分时间实行的“光荣孤立”就是这项原则的具体体现。而“实用主义”则与“理想主义”相对，亦可称之为“现实主义”，即强调在保证国家利益至上的前提下，采取灵活的应对措施，“既善于适应环境的变化，又善于在变化了的环境里不与传统的利益观决绝”。它“表现为审时度势，努力使自己不处于过分被动、尴尬的境地。知所进退，往往能更好地保住自己的利益。” “均势外交”与“实用主义”这两项原则相辅相成，在很大程度上影响着英国直到今天的外交政策，特别是对欧洲政策。当然，无论何时，国家利益永远是英国外交政策的出发点和落脚点，19世纪英国著名外交家、首相帕累斯顿的名言是最好的阐释：“没有永久的盟友，也没有永久的敌人，只有利益是永久和不变的”。上述外交传统可以说是英国目前重构其外交政策的 “源头”。

2.“三环外交”的发展演变

“三环外交”是英国外交传统的具体体现。第二次世界大战结束以后，英国国力逐渐衰弱，世界格局也发生了前所未有的变化。根据国内外形势的发展，丘吉尔在1948年的保守党年会上正式提出“三环外交”这一外交政策的总体指导方针。他所指的三个“环”分别是英帝国与英联邦、包括美国在内的英语世界（英美关系），以及联合起来的欧洲，而英国则在这三个“环”中起到中心和桥梁及纽带作用。不难看出，丘吉尔当时提出这一理念的基础是对英国作为一个“全球大国”的信念，或者至少希望继续维持英国的全球大国地位。但是，随着时间的推移，特别是英国势力范围的收缩，以及英国的经济利益越来越向欧洲转移，它不得不根据形势的变化不断调整这三个“环”在外交战略中所占的分量，并在加入欧共体后依次调整为欧盟（以及欧洲国家）、美国和英联邦，也就是从全球外交转变为重点面向欧洲（在某些时期，美国的地位会超越欧洲，如在撒切尔夫人和里根总统执政时期的英美“特殊关系”）。这种调整也恰恰体现了英国的“实用主义”外交原则。

时至今日，随着英国即将退出欧盟，它所处的国内和国际形势也将随之发生变化。以上述外交原则为基础，在新的背景下，英国提出了“全球英国”这一外交理念，对其政策重点做出了调整，这也意味着其“三环外交”中各个“环”的次序将发生一定变化。

（二）“全球英国”理念的提出及其含义

脱欧无疑是当前决定英国外交政策走向的最重要因素之一。正如首相特雷莎·梅所说：“这将是我们整个国家面临的一个决定性时刻，因为我们即将打造与欧洲的新型关系，以及我们在这个世界上的新角色。”一些学者认为，离开欧盟会对英国在世界上的地位带来“最重大的结构性变革”。无论该论断是否言过其实，但脱欧将导致英国外交战略和外交重点的调整和变化，这一点毋庸置疑。“全球英国”（Global Britain）正是英国政府在脱欧这一背景下提出的外交理念，其目的是为了将英国重新打造为“全球性大国”，同时消除外界对于英国可能走向孤立主义的疑虑。尽管到本文截稿之时，英国政府尚未就“全球英国”的具体内容发布完整的政策文件，但我们仍然可以从包括特雷莎·梅在内的多位政府官员的演说，以及英国政府发布的一些具体文件（如贸易战略、反恐战略、对外援助战略、与欧盟的伙伴关系文件等）中，对该理念进行一些归纳和总结。

1.“全球英国”理念的提出

学界一般认为，“全球英国”最早由当时的外交大臣约翰逊在2016年7月访问联合国时提出。尽管他在演说中并未明确提到“全球英国”这一概念，但他指出，脱欧绝不意味着英国要走向孤立主义；相反，“脱欧意味着我们在国际舞台上将比以往任何时候都更加外向、更加积极、更富活力、更加热情，并信守承诺”。在2016年10月的保守党年会上，特雷莎·梅发表演说，首次明确提出“全球英国”这一概念。她指出，英国是“全球性大国”，是一个充满自信和自由的国家，脱欧不会使英国在国际事务上走向内视或封闭，反而会由于摆脱了欧洲一体化模式的束缚，而在更广阔的平台上获得与欧洲大陆以外的国家开展深度经济与外交合作的机遇。2017年1月，梅在关于脱欧方案的演说中强调，英国要成为一个超越欧洲的“真正的全球英国”、一个“伟大的全球贸易国家”（a great,global trading nation）。2017年4月，国际贸易大臣福克斯（Liam Fox）在访问马来西亚时进一步阐述了“全球英国”的含义：“视野开阔，秉持国际主义，拒绝岛国心态，并继续在全球事务中发挥重要作用。” 2018年2月，梅在慕尼黑安全会议上再次强调，英国是一个“全球大国”，并且将继续在维护全球安全方面发挥领导作用。2018年6月，非洲事务部长鲍德温（Harriett Baldwin）在关于英非关系的一次演说中提到，“全球英国”是“开放、包容、外向的”，它将“致力于在世界舞台上发挥领导作用。离开欧盟并不意味着放弃我们的全球责任，而是恰恰相反。”与此同时，反对党工党也逐渐认可了“全球英国”这一理念，并将其写入了竞选纲领，从外交、防务和发展三个方面提出了较为系统的目标和政策路径。由此可见，“全球英国”已经成为英国两个最大的政党对未来外交战略的基本共识。

2.“全球英国”理念的主要内容

概括来看，“全球英国”这一理念主要包括以下几个方面的内容。

第一，就对自身未来的定位而言，英国仍然认为自己是“全球大国”，这种“大国情结”与其向来以“全球性力量”自居的一贯做法一脉相承。当然，不可否认，尽管早已今非昔比，英国在很多领域仍有不可忽视的优势：在经济方面，它是世界上第五大经济体（2017年）；在政治方面，它是联合国常任理事国、核大国和北约等重要国际组织的成员国，在国际舞台上发挥着重要影响。此外，英国在对外投资、科技和英语等软实力方面也拥有其他很多国家不具备的优势。这些正是英国试图重建大国地位，在国际秩序中发挥“核心”作用的基础所在。

第二，重视经济外交，以此作为伴随脱欧进程始终的英国外交优先事项，以避免脱欧后可能出现的贸易和投资困境。而经济外交的核心则是大力推进自由贸易，在继续与欧洲国家保持良好贸易关系的同时，与欧盟以外的更多国家和地区开展自由贸易。这不仅符合英国推崇自由贸易的外交传统，同时也是在脱欧后减少对欧盟的依赖、维系全球影响力的重要途径之一。贸易大臣福克斯曾雄心勃勃地说道：“150年前，英国是世界上最大的贸易国家，如今我们将再次为更自由和更公平的全球贸易冲锋陷阵……我们将在离开欧盟之后成为世界上开放贸易的最明亮的灯塔”。为推动“贸易外交”，英国政府在脱欧公投后专门成立了单独的国际贸易部，以此提供有力的机制保障。

第三，借助其安全与防务力量，在全球安全事务中继续扮演重要角色，特别是在打击恐怖主义与极端主义方面，因为这是英国可以倚重的关键性外交资源之一。在英国的推动下，2017年二十国集团汉堡峰会的声明中增加了对打击恐怖主义的行动提供资金支持这一表态。首相特雷莎·梅在2018年慕尼黑安全会议上还指出，如今内部和外部安全越来越紧密地交织在一起，英国的安全与繁荣离不开全球的安全与繁荣，致力于全球安全是保护英国人民的最佳途径。我们可以预见，为维护其大国地位，英国未来将更多参与全球范围内的军事行动和维和行动，特别是积极推动国际社会在打击恐怖主义和极端主义问题上采取实质性行动。

第四，继续构建和巩固“以规则为基础”的国际秩序，并在多边秩序中发挥主导作用，同时积极参与全球与地区事务。其中，对外援助是英国借以构建和改革国际秩序、在全球和地区事务中发挥影响力的重要工具。英国是少数官方发展援助达到占国民总收入（GNI）0.7%的国家之一。作为欧盟成员国，英国目前的对外援助有很大一部分是通过欧盟统一实施的，尽管英国退出欧盟后将失去欧盟作为一个集体能够产生的“规模效应”，但它能够在根据国家利益决定对外援助的重点国家方面获得更大的自主性，从而推动多边秩序朝着更有利于本国的方向发展。

综上，为了在失去欧盟这一平台后继续保持在全球范围内的影响力，英国未来不仅不会走向封闭；相反，它甚至有可能加大对外交政策的投入力度，不仅继续维持并努力加强与美国等传统盟国的关系，同时也将努力巩固并扩大与非洲等传统伙伴国家的关系。

（三）英国对外关系的着力点

就具体的双边关系而言，英国政府在回答议会下院外事委员会关于“全球英国”的质询时明确指出，英国未来外交政策的3个重点地区是，北美特别是美国；欧洲及其邻国；印度–太平洋地区。因为它们是全球经济与政治的中心，保持在这3个地区的影响是“全球英国”获得成功的关键。

英美关系是英国外交政策的“重中之重”，它“超越了个人与政党政治”，对英国的利益具有“至高无上”的重要性。在贸易方面，美国作为英国最大贸易伙伴国的重要性将更加突出，与美国尽快达成自由贸易协定对英国意义重大。2017年1月，特雷莎·梅访问美国，成为特朗普当选美国总统后与其会晤的首位外国领导人。2017年7月，英、美双方启动贸易与投资工作组的首次会谈。与此同时，英国也将在防务与安全领域加强与美国的合作，以避免在退出欧盟之后其全球影响力下降。

欧盟与欧洲国家仍将是英国最主要的伙伴，与欧盟的关系“永远都是重要的优先事项”，特别是在贸易方面。特雷莎·梅曾多次指出，其首要任务是与欧盟达成“清晰和雄心勃勃的自由贸易协定”，让英国和欧盟成员国能够开展“尽可能自由的商品与服务贸易”。除贸易以外，英国还希望与欧盟在法律执行和共享情报、外交、共同安全与防务等方面继续开展合作，特别是在打击犯罪和恐怖主义等领域。简言之，未来英国仍然希望与欧盟在各个领域建立“密切的伙伴关系”，以“确保在捍卫国际秩序和共同价值方面继续合作”。而在与欧洲国家的双边关系方面，德国、法国和爱尔兰将是未来英国欧洲外交的重点国家。

英国未来还将积极拓宽与中国以及其他一些新兴经济体的联系，特别是上述政府文件中明确指出的印度–太平洋地区，因为这是“全世界的增长中心”，中国和印度是英国拟优先签署自由贸易协定的国家，并“希望扩大在整个亚洲的参与”。在防务方面，与英国签署有《五国防务安排协定》（Five Power Defense Arrangements）的澳大利亚、新西兰、马来西亚和新加坡，将是英国在亚太地区的主要合作伙伴。

除上述3个“重点地区”之外，英国的其他传统伙伴国家，特别是英联邦成员国将受到比以往更大程度的重视。尽管就当前而言，英联邦更多的是一个政治而不是经济组织，但英联邦占全世界人口总数的1/3、全球贸易总量的1/5，而且其中有些国家还是世界上经济增长较快的国家，再加上它们与英国在历史与文化等各方面存在联系，因此被认为是英国拥有的“巨大优势”和“独特的全球网络”。在英国脱欧这一背景下，英联邦有望被重新“激活”，成为实现共同经济与政治利益的“理想途径”之一，特别是在贸易和投资领域。2017年3月，第一届英联邦国家贸易部长会议在伦敦召开，与会各方的讨论焦点正是如何提升成员国之间的贸易与投资规模。而2018年4月在伦敦召开的英联邦国家政府首脑会议则是英国近年来举办的规模最大的一次国际会议，其主题为“走向共同的未来”。会议讨论的议题涉及各国在贸易、发展和气候变化、安全等多个领域的合作。英国在2018年4月至2020年4月担任英联邦轮值主席国，这将为其重新打造与英联邦成员国在各个领域的全方位关系提供良好的契机。

在53个英联邦成员国中，有19个是非洲国家（津巴布韦2018年5月提出了重新加入英联邦的申请），对英国退出欧盟后国际地位的影响不言而喻。正是在这一背景下，加大对非洲的重视力度，成为构建“全球英国”目标的重要策略工具。

英国调整对非政策的历史背景与现实基础

历史是以往的现实，现实有历史的影子，历史对现实会产生影响。欲了解“全球英国”视频域下英国对非政策的调整变化，需要追溯英非关系的发展史。英国与非洲国家尽管很早就有贸易方面的一些接触，但正式形成对非洲政策是在大规模殖民时期，即1884年“柏林会议”之后，尤其是1890～1902年间。英国在非洲的殖民地附属国绝大部分都是在这一时期夺得的，在时间上要晚于法国、意大利、西班牙、葡萄牙等其他在地理位置上距离非洲更近的欧洲国家。但是，英国“后来居上”，到第一次世界大战结束时，它已经成为非洲最大的殖民帝国（以人口计算），其殖民地有人口5 000多万，在撒哈拉以南10个人口最多的国家中有7个是英国的殖民地。非洲广大的殖民地为英国带来了巨大的经济利益和战略利益。第二次世界大战结束之后，随着国际形势以及英国自身实力的变化，英国的非洲政策经历了几次调整。

（一）第二次世界大战结束至20世纪70年代：英非关系逐渐转“冷”

第二次世界大战结束后，由于英国的实力被严重削弱，再加上非洲国家的民族独立意识不断觉醒，英国在非洲的统治逐渐式微。20世纪50年代末和60年代初是英国对非洲政策的第一个“分水岭”（也是英国调整全球外交政策的开始），其中最具标志性的事件是英国从苏伊士运河撤退和“非殖民化”进程的加快。1956年，英国在苏伊士运河战争中失败，表明其实力衰落的趋势更加明显，也标志着它在中东地区的影响一落千丈。这也使其认识到自己再没有足够的力量维系庞大的殖民帝国。从1959年开始，英国加快了从包括非洲在内的殖民地全面撤退的步伐。1960年，当时的英国首相麦克米伦在南非议会的演说中提到：“变革之风已经吹遍这个大陆，不管我们喜欢不喜欢，民族意识的这种增长是个政治事实，我们大家都必须承认这是事实，并且在制定国家政策时把它考虑进去。”这一年被标志性地称为“非洲年”，也是英国对非洲政策的转折点。此后，英国与非洲国家的关系从旧的宗主国与殖民地的关系转变成为一种新的关系，但为了保证英国在非洲的经济、政治和战略利益，双方签署了一系列条约和协定，成为双方维系各领域关系的重要机制性保障，也使得英国能够在很多方面继续维持对非洲前殖民地国家的影响。但是，总体上看，英国和非洲在此阶段的关系处于“从热到冷”的发展态势，特别是随着英国加入欧共体，英国与非洲的联系更加不复从前。

（二）英国加入欧共体之后：非洲战略地位进一步下降

加入欧共体是英国外交史上具有里程碑意义的事件，标志着它的外交重心向欧洲倾斜，也可以被视为英国对非洲政策的第二个“分水岭”。事实上，早在20世纪50年代中后期，出于经济利益的考量，英国的外交重心就已经开始向欧洲转移。英国前两次申请加入欧共体均遭到法国否决。1970年，英国第三次提出申请，并在1973年1月1日正式成为欧共体成员国。此后，无论是在经济还是政治领域，英国外交政策的首要关注点均聚焦于欧洲和美国，相较之下，非洲很长一段时间在英国的对外关系中并不占有十分重要的位置。即使在英联邦国家中，印度和加拿大、澳大利亚、新西兰等原来的白人自治领在英国外交战略中的地位也要比非洲（南非除外）更重要。而与英国形成鲜明对比的是，法国、葡萄牙和比利时等欧洲国家在二战后一直保持着与非洲前殖民地国家的紧密关系，法国尤其突出。

在这段时间，英国一方面对大多数非洲国家的频繁军事政变“袖手旁观”，从而引发了与英联邦关系的“最大一场危机”。但另一方面，英国也在努力改善和调整与非洲国家的关系，特别是双方之间的高层互访明显增多。不过，总体上看，非洲在英国外交政策中的分量仍然“微不足道”：直到20世纪80年代末，英国对非洲的出口只占其出口总额的3%多一点，而进口则仅占2%左右；英国对非洲的援助额仅为意大利的1/3、法国的1/6。随着冷战的终结，非洲的战略地位进一步下降，英国对该地区的兴趣趋于减弱，特别是在约翰·梅杰担任首相期间（1990～1997年），英国虽然意识到非洲的冲突、贫穷和“脆弱国家”等问题以及由此产生的移民、跨国犯罪和恐怖主义对英国利益造成的威胁，但仍强调要“用非洲方式解决非洲问题”，不愿过多介入非洲事务。在这一阶段，双方高层互访数量明显减少，非洲在英国外交政策中基本处于边缘位置。

在英国加入欧共体后的对非洲政策中，还有一个情况值得注意，即由于贸易政策属于欧共体/欧盟的专属权能，英国不能与第三国单独签署贸易协定，因此，它与非洲国家（当然也包括所有的第三国）之间的贸易关系只能通过欧盟展开。这也就是说，英国在退出欧盟之后需要与包括非洲国家在内的所有第三国重新谈判并达成贸易协定，这一过程注定将漫长又复杂。

（三）1997～2015年：非洲的战略地位得到提升

在英国1997年举行的大选中，以布莱尔为首的工党击败保守党上台执政。在工党执政期间，特别是在布莱尔担任首相期间（1997～2007年），非洲被明确列为英国外交政策的重点，其地位被提升到了非殖民化进程以来前所未有的高度。“即使非洲不是英国政府的核心关切，它至少也是一个具有标志性的政策领域”。

从机制上看，工党政府1997年上台伊始便成立了国际发展部（Department of International Development），并在当年发表了英国近20年来首份国际发展白皮书《消除世界上的贫困：21世纪面临的挑战》，表明了英国致力于帮助最不发达国家消除贫困的决心，并大幅提升了对非洲的援助力度。另外，在布莱尔的倡议下，英国还于2004年成立了“非洲委员会”（Commission for Africa），布莱尔任主席。该委员会共有17名成员，其中9名来自非洲国家，其宗旨是推动国际社会共同努力构建一个“繁荣和强大的非洲”。该委员会曾发表题为“我们共同的利益”的报告，提出了帮助非洲发展的一揽子计划，认为发达国家具有帮助非洲的“道德责任”（Moral Duty）。该计划被称为“非洲马歇尔计划”。与此同时，英国还积极推动整个国际社会关注非洲问题，特别是在2005年利用担任欧盟和八国集团轮值主席国的机会，成功将非洲列为相关议程中的首要事项，这一年也因此被国际社会称为“非洲年”。

在政策方面，英国政府的主要致力于实现非洲的发展与和平。首先，在促进发展方面，英国政府的举措主要包括三方面：其一，减免债务。除量力而行之外，英国还努力推动其他发达国家共同减免非洲国家的债务。如在1999年科隆七国集团峰会上，英国促成了一揽子减债计划；此外，它还制定了运用国际货币基金组织的黄金储备减免非洲国家债务的详细方案，并且要求世界银行成员国免除70个穷国所欠的债务。其二，大幅提高对非洲的援助。在工党执政期间，英国向非洲提供的对外援助增加了2倍；其三，加大与非洲的贸易和投资力度，这一趋势在“九·一一”事件之后更加明显。英国强调要与非洲开展更自由和更公平的贸易，呼吁发达国家减少针对非洲商品的贸易壁垒和对本国农产品的补贴，承诺为非洲国家争取更公平的国际贸易条件。其次，为了促进非洲的和平，英国积极参与在非洲开展的预防冲突行动和维和行动。在这方面，英国采取的措施主要是向非洲的地区组织提供资金支持和帮助训练军事人员，但有时也派兵直接参加个别非洲国家的维和行动，特别是2000年出兵塞拉利昂，这是工党政府唯一一次对非洲的直接军事干预，也是英国自马岛战争以来单独采取的最大规模的军事行动，凸显了对非洲事务的高度关注。此外，为了整合国际发展部、外交部、国防部和财政部的资源，更好地帮助非洲国家预防和应对冲突，英国政府设立了非洲冲突预防基金（UK’sConflict Prevention Pool），除用于预防冲突与维和行动以外，还用于支持冲突后的恢复工作。在2005年发生伦敦地铁恐怖袭击事件之后，英国政府更加强调从“反恐”角度与非洲、特别是北非国家开展合作。

2010年大选工党落败，保守党和自由民主党组成的联合政府总体上延续了工党政府的非洲政策，特别是继续保留了国际发展部。但相较于工党，联合政府更加强调非洲的“繁荣”，其对外援助的目标和重点领域、重点对象也相应进行了调整，将削减贫困作为对外援助的首要任务，更加重视对最贫困国家的援助，这一点充分体现在联合政府发布的多份文件中，如《2011～2015年非洲行动计划》、《2011～2015年区域方案》等。与此同时，联合政府继续通过参与在非洲的预防冲突和维和等行动致力于实现非洲的和平。但事实上，英国参与联合国在非洲维和部队的人数以及相关合作项目都比较有限，这表明，英国更注重对非洲安全合作的独立性和主导性，以维护其在非洲的传统地位和影响力。但总体上看，非洲在联合政府时期英国外交中的地位远不如工党政府时期，特别是金融危机导致的紧缩和削减开支使其非洲政策面临着巨大压力，“国家利益”取代了所谓“道德责任”在政府话语中的地位。不过，2016年开启的脱欧进程让非洲重新走入了英国的外交视野。

（四）2016年以来：重启对非伙伴关系

当前，英国已经进入了脱欧的关键阶段，脱欧将使英国的未来面临各种不确定因素。从国际上看，失去欧盟这一依托之后，英国在欧洲乃至全球范围内的影响力有可能被削弱。为了在离开欧盟后能够维系并巩固自己的国际地位与影响，英国不得不重新关注过去曾经被其忽视的非洲伙伴，并与后者努力建构新的联盟关系。正如特雷莎·梅2018年8月在出访非洲之前所说：“非洲在全球经济中发挥着转型作用，作为长期伙伴，我此次访问是在一个特定的时刻，为英国提供了确定我们目标的独特机会。”而此次访问要传达的核心信息是：“在英国和非洲之间重启伙伴关系，寻求实现共享机遇的最大化，同时应对共同面临的挑战。”在此之前，2017年4月，时任非洲事务部长的托比亚斯·埃尔伍德（Tobias Ellwood）在英国皇家国际事务研究所的一次演说中阐述了英国脱欧后的非洲政策。他强调，非洲对英国具有重要意义，并提出双方要建立一种新的互利、平等的伙伴关系。

英国之所以在脱欧之际重视加强与非洲的关系，原因在于非洲拥有能够为英国带来巨大经济、安全与外交利益的潜力。首先是“人口红利”。非洲人口占全世界人口总数的16%，且其增长速度快于世界上其他任何地方。到2050年，非洲人口将达到20亿，占全世界人口总数的1/4，中产阶级有可能达到相当于整个欧洲人口总数的规模，这些潜在的消费者对英国企业非常具有吸引力。其次，非洲大陆的经济增长速度很快，到2050年，其经济总量有望达到30万亿美元。但目前非洲吸引的外来直接投资（FDI）及其商品贸易总额仅占全球直接投资总量和全球商品贸易总额的3%，因此在扩大贸易和投资方面拥有巨大机遇。再次，非洲在全球事务中的影响不容低估，在非洲国家采取共同立场的情况下尤其能发挥关键作用，例如对巴黎气候变化协议的支持。因此，在未来的多边合作中，如气候变化等问题，英国离不开与非洲的合作。最后，需要非洲共同打击恐怖主义和非法移民。非洲是全世界最不稳定的地区之一，极易产生冲突和恐怖主义、极端主义等问题，从而对英国的国家安全产生直接威胁。保障国家安全是英国发展与非洲关系的另外一个核心关切。自“九·一一” 事件以来，特别是2005年发生伦敦地铁爆炸案以来，英国面临的恐怖主义威胁愈发严重。2010～2017年，英国共逮捕2 000多名恐怖分子。尤其是2017年以来，恐怖分子的人数、恐怖袭击的数量，以及英国警方正在调查的案件数量等都呈上升趋势，当年在伦敦和曼彻斯特发生了5起恐怖袭击，共造成36人死亡。这对于正处于脱欧进程关键时期的英国政府而言无异于雪上加霜，也是对其执政经验的重大考验。此外，非洲还拥有包括矿产在内的丰富的自然资源，其中有些矿产品是英国发展经济所亟需的。

综上可见，自第二次世界大战结束之后，英国的非洲政策经历了很大程度的调整和波动，其发展轨迹总体上可以用“从热到冷再到热，最后趋于常态”来概括。而从这一历史轨迹可以看出，首先，英国的非洲政策首先受制于自身实力的变化，特别是它的综合实力（尤其是经济实力）在二战后总体上处于不断衰落的趋势——先是被美国超过，后又被德国和法国超过。这是迫使其外交政策重点向欧洲倾斜，并导致与非洲关系趋于平淡的关键原因，也恰恰说明了“外交是内政的延续”这一定律。其次，无论是加入欧共体后与非洲的关系变冷，还是布莱尔执政时期提升非洲在英国外交战略中的地位，其政策基础都是维护英国的国家利益。如前所述，这在“九·一一” 事件发生之后表现得尤其突出。再次，不言而喻，国际形势以及英国与美国和欧洲等其他重要国际行为体关系的变化也是促使英国调整非洲政策的重要动因，这在今天脱欧这一背景下更加明显。

来源: 社科院网站