贸发会议2007年《贸易和发展报告》之三

　　六．全球化和区域化 　　发展中国家间的区域合作有可能支持国家发展战略，在某种程度上填补全球经济治理体系的空白。但是，为此，必须超越贸易自由化，纳入加强发展中国家增长潜力和结构改革的政策领域。其中包括宏观经济和金融管理以及贸易支持和产业政策。发展中国家在这些领域进行更密切区域合作似乎具有尚未开发的潜力，也可增加国家的现有政策选择。另一方面，某些政府对多边贸易谈判进展缓慢感到沮丧，并试图推进谈判未涉及领域的自由化，进而出现的缔结北南双边或区域贸易协定的趋势威胁着多边贸易制度的一致性，也威胁发展中国家现有区域合作安排的存续，更重要的是威胁着这些国家实施国家发展战略的各种选择。 　　国家经济体内的经济一体化源于国内市场不断扩大、就业从农村活动向外转移以及日益深化的产业劳动分工和由此产生的行业间密集的投入产出联系网络。还需要有力的国家机制着力形成筹集资源并将资源引向生产性投资的社会和政治共识，管理沿快速发展道路出现的得失包括加强与外部融合的得失。发展中国家力求融入世界经济，是期待着通过增加贸易、技术和资本流入加速产出增长和提高生产力，改善生活标准。为了从外部融合中得到此种利益，也必须达到内部融合的同样条件：拥有适当水平的当地生产能力、技能和先进技术，以及各种市场支持机制和良好的基础设施。 　　但是，随着国家经济体在全球化世界中更加相互依存，国家发展越来越依赖于外部环境和国际货币及金融系统的协调结构。去年的《贸易和发展报告》指出，多边体制需要更具包容性和灵活性，才能够让各国广泛分享更密切融入世界经济的好处。如上所述，取得更均衡的结果，需要新的多边纪律，特别是国际金融领域的多边纪律。然而，多边安排不是集体和协调应对发展中国家在日益相互依存世界经济中所面临挑战的唯一办法。实际上由于多边金融机构在管理1990年代末金融冲击和危机上缺少建树，也由于多哈回合多边贸易谈判进展缓慢，区域安排在国际发展议程中已担当起更加突出的角色。 　　区域经济合作有各种形式和程度，一般而言是为了增加跨境联系和深化经济活动的相互渗透，以使一个地区的各经济体相互受益。人们经常对政策诱导的一体化与市场驱动的一体化加以区别。前者也被称为“区域主义”，涉及正规经济合作安排；后者被命名为“区域化”，激励因素是区域增长活力、国际生产网络的兴起和相关的外国直接投资流动。承认多边纪律可能缩小发展中国家的国家政策空间，区域经济合作则可以提供某些手段协助各国更好地应对全球化。从这一视角，区域机制填补了全球经济治理结构的空白。此种合作采取何种形式不仅依赖于一个地区特定的历史、地理和政治情况，还取决于赋予市场力量和国家干预的相对重要作用――所作的选择可能影响国家和全球的经济政策。 　　过去二十五年，采取这些政策是相信市场自由化和对国际贸易及金融开放可以优化生产要素的配置，特别是提高发展中国家的生产力和加速技术升级。1990年代初以来缔结的区域和双边自由贸易协定或优惠贸易协定迅速增加，反映了人们在决定要素配置中优先注意市场力量的趋势。 　　七．“新区域主义” 　　通知关贸总协定/世贸组织的贸易协定数目1990年为20件，2000年为86件，2007年增加到159件。过去二十年缔结的协定多数是双边的，主要是发展中国家与发达国家之间的。协定中越来越多地列入“深度一体化”条款，还增加了按改革议程协调家政策的内容，以给予市场力量更大的自由――从而促进跨国公司的自由流动——和减少国家干预的机会。这一趋势，加上不同地区国家参与的自由贸易协定和区域贸易协定日益增加，体现了现在所称作的“新区域主义”。不过，这一用语容易造成误解，因为大多数区贸易协定是双边的，而且所涉国家不一定在同一地区。 　　“新区域主义”表明脱离多边主义，产生于有些政府对多边贸易谈判进展缓慢的失望情绪。因为它们相信，一些双边“区域”协定可以更好地跨越促进投资和生产国际化的各种政策、法律和机制，推动自己青睐的经济自由化和统一化议程。新区域主义以某种方式绕过了多边机制和安排，因为政府谋求各种经济目标，使用多边一级没有达成协议的手段。同时，也反映了各国趋向于把全球化看作是进入北方市场和吸引发达国家投资者投资的进程，视其为成功融入世界经济的关键。 　　世贸组织报告――《世贸组织的未来》对双边和区域贸易协定的激增予以批评，理由是它们使最惠国原则成为例外而不是规则，在世界贸易中引起更多的歧视。然而，关于自由贸易协定的谈判仍在继续进展。美国是谈判自由贸易协定特别是与发展中国家谈判这类协定最热心的国家。欧盟也已与不同地区的发展中国家和转型经济体签订了各种形式的双边自由贸易协定，还计划签署更多的此类协定。日本在与亚太地区的几个家进行双边贸易谈判；其他发达和发展中经济体，如欧洲自由贸易协会、澳大利亚、智利、中国、墨西哥、新加坡和土耳其也在追求与不同地区国家缔结双边优惠贸易协定的战略。 　　发展中国家与发达国家伙伴缔结双边协定的动机，是取得其他国家享受不到的优惠，特别是增加其产品的市场准入。北南双边自由贸易协定确实有可能向发展中国家伙伴提供大量的新贸易机会，《北美自由贸易协定》缔结后墨西哥制成品出口激增就是一个证明。此种自由贸易协定还可以吸引更多的外国直接投资流入发展中国家伙伴。但是，也可能给发展中国家带来潜在的不利条件，因为这类自由贸易协定一般要求对外国投资和政府采购作出影响深远的开放，对某些方面的竞争政策实行新规则，严格管制知识产权，采用劳工和环境标准。而且，许多自由贸易协定强迫发展中国家在世贸组织安排之外，承诺对商品贸易实行更广泛更深入的自由化。有些协定还涉及与世贸组织协定设想不同的服务自由化形式，从而对发展中国家施展压力，迫使它们在这一领域作出更大开放的承诺。 　　由于是互惠承诺，发达国家与发展中国家之间的自由贸易协定取消了其他协定可能给予发展中国家的特殊和差别待遇。北南自由贸易协定的互惠原则将发展中国家置于与发达国家相比不利的地位，因为它们是在较落后的国内工业发展阶段，也就是供给和市场能力较弱的时候，缔结自由化贸易关系的。而且，发展中国家从自由贸易协定投资条款中获益的可能性有限。为了遵守互惠原则，发展中国家被迫大幅度削减高得多的关税，特别是工业产品的关税。 　　参加自由贸易协定的另一动机，是预见到自己同已与同一主要贸易伙伴签订自由贸易协定的其他发展中国家相比，可能失去竞争力。与多边谈判不同，单个双边谈判的确营造了一种竞争性自由化的环境。但是，发展中国家能否从北南双边谈判中获得利益，受到其通常较弱的讨价还价能力以及发达国家伙伴欠缺谈判灵活性的制约。发达国家伙伴谈判欠缺灵活性是各种因素造成的，在美国是国内游说集团的强大压力和现行国家立法的限制，在欧盟是复杂的治理和决策程序。例如，这些因素使发达国家尤其难以接受将减少或取消农业补贴作为双边协定的谈判议题。结果，双边贸易协定中的发展中国家伙伴被剥夺了可能最具潜力的进入主要发达国家市场的机会。此外，发展中国家又因为有限的供给能力和竞争力以及当地企业向发达国家伙伴出口时经常无力遵守严格的原产地规则，而无法充分利用自由贸易协定提供的更多市场准入机会。最后，一个发展中国家与发达国家伙伴谈判的优惠在同一发达国家与其他发展中国家缔结自由贸易协定后很快受到侵蚀。 　　另一方面，发展中国家必须承担几乎所有商品种类都取消关税和其他贸易壁垒的后果。它由此放弃了使用可能是重要和有力的产业和农业政策工具的可能性，而这些工具对促进其经济中新生产能力的形成、产业升级和结构改革往往必不可少。所有这些又是提高发展中国家供给能力和竞争力的必要条件，后者又是从贸易自由化中获得最大潜在收益的前提。所以，发展中国家从改善的市场准入中获利远没有保障，而失去政策空间则是肯定的。因此，为了发展中国家的利益，必须推进多边贸易谈判，而且需要将更多的发展要素纳入国际贸易规则。 　　“新区域主义”的倡导者坚持认为，自由贸易协定和区域贸易协定正由于是“竞争性自由化”战略的一部分，所以不会损害多边贸易制度，反而可以将多边贸易谈判引向正确的轨道。这是因为这类协定普遍列入了有关条款，这些条款超出了世贸组织投资、竞争政策和政府采购领域的现行规则和条例，也超出了多边贸易谈判议程未包括的其他领域的规则和条例。为此，有些观察员认为它们是锁定于正统的政策改革，但这些改革在促进发展中国家增长和结构改革方面记录平平，其基本原则屡受批评。 　　在评估加入北南双边或区域自由贸易协定的潜在经济和社会利益与代价时，发展中国家不仅应该考虑市场开放使进出口可能发生的变化以及外国直接投资的可能增加，还应该考虑这类协定对其使用各种政策选择和工具追求长期发展战略的影响。如果不赞同旨在促进跨国公司在发展中世界扩张的“新区域主义”，发展中国家可以本着真正的区域主义精神，探讨与本地区伙伴进行合作的其他领域。这样做是利用毗邻、利益相同和经济互补的优势，有助于加强自己的国家发展战略和融入全球经济。