政策空间问题初探

2006年贸发会议成员国对第11届大会进行了中期审评，贯穿中期审评三阶段会议的矛盾焦点就是政策空间问题。以美国为首的发达国家与77国集团在此问题上立场鲜明对峙，至今并未形成真正意义上的共识。经过漫长时间的争论与磋商，中期审评最终的结果文件第3段提到了政策空间问题，但较之2004年贸发11大结果文件《圣保罗共识》第8段的文字，在内容、语气和篇幅上却是大大地弱化了，只字未提政策空间受到国际规则和承诺的制约，仅要求贸发会议就此继续分析而已。 政策空间问题既然如此受到成员国尤其是发展中成员国的关注，可以想象在明年筹备贸发12大的过程中，成员国还会就此展开激烈辩论与较量，因此我们有必要对政策空间问题进行研究和探讨，并思考我们的对策和主张。受篇幅所限，本文仅初步探讨与贸易自由化相关的政策空间问题，而不展开研讨国际金融体制以及双边自由贸易协定相关的政策空间问题，也不涉及国家由于自身各种原因无法利用的政策空间问题。 一、 政策空间问题的由来 政策空间的概念首次正式见于2004年贸发11大结果文件《圣保罗共识》第8段，这在联合国正式的协商一致的文件中是第一次出现，具有里程碑意义。随后，2005年第60届联大决议（A/RES/60/1）第22（d）段虽原样照搬了《圣保罗共识》第8段的文字，但由于是联合国大会的决议,从而更加强调了政策空间问题的重要性，同时也在更高层次和更大范围内引起了各国对此问题的关注。贸发文件指出，政策空间也即是国内政策的范围，是指政府有权力制定并实施经济政策，但这种权力因国际条约和规则而受到了制约。对发展中国家来说，政策空间是发展进程中的一个核心问题。 政策空间作为一个概念的提出，似乎较为陌生，但缩小或丧失政策空间的现象却并不新鲜。翻开英国殖民史，章章都是英殖民者限制殖民地政策空间的案例。1699年英国颁布羊毛法案，禁止殖民地向其他国家出口羊毛布匹，致使爱尔兰羊毛工业受到毁灭性打击并抑制了美洲羊毛工业的发展。1842年根据中英签订的《南京条约》，英国进出口货物纳税，“均宜秉公认定则例”。也就是说，中国没有权力确定自己的税率，所征收进出口货物的关税税率，都要与英国商议，这就是协定关税的开始。英国根据这项特权，把大批商品运到中国，控制中国市场，使中国海关丧失了保护本国工农业生产的作用。 最近阶段政策空间缩小的现象始于20世纪80年代，当拉美和非洲国家按照世界银行和国际货币基金组织为其制定的结构调整方案实施改革时，世行和基金强加给了这些国家关于预算赤字、货币扩张和贸易自由化等方面的一系列附加条件（即所谓“华盛顿共识”）。仅由于实施贸易自由化（降低关税及非关税壁垒）一项，就使这些国家的贸易政策空间大为缩小。拉美国家按照“华盛顿共识”进行改革，结果整个地区1980－2000年平均年经济增长不足2％（该地区在1960－1980年间平均年增长率为5.5％），而且贫富差距拉大。 不管签订的是双边协定还是多边协定，经济实力较弱的一方其政策空间就会丧失或者有较大幅度的缩小。乌拉圭回合所达成的结果文件，使发展中国家除了在传统的关税领域以外，又进一步在专利保护、外资政策、产业政策以及服务贸易等方面实施政策的空间受到限制。正在进行的多哈回合谈判如此艰难，发展中国家以前所未有的团结和强硬立场与发达国家抗衡，就是害怕失去更多的政策空间。发展中国家担心新的承诺不能为其留出足够的政策空间，来实施那些发达国家在其发展过程中使用过并证明是行之有效的政策措施和工具。 二、 对政策空间问题的认识 由于“华盛顿共识”在拉美和非洲国家的失败，越来越多的国家意识到应该由自己掌握改革的主动权，单靠市场力量无法调整生产结构以及进行技术升级，达不到经济增长和消除贫困的目的。另一方面，东亚和东南亚新兴经济体由于实施了不同于“华盛顿共识”的政策和措施，积极鼓励出口并吸引外资，同时保护并发展支柱产业，在20世纪1980－1996年间经济飞速增长。东亚和东南亚的经验同时还表明，政府在发展多样化和激发产业活力的过程中所发挥的作用不容忽视。政府积极主动的支持资本积累和提高生产率的政策是发展中国家融入世界经济并持续提高国民收入和福利所必不可少的。 东亚和东南亚与拉美和非洲正反两方面的实践经验和教训至少告诉我们了三点：1）解决发展过程中遇到的问题，没有通用的办法（one-size-fits-all）；2）为谋求发展，各国政府需要选择并实施符合自己国情的政策；3）发展中遇到的挑战在不断变化，因而政策“处方”也应进行革新和试验。为应对发展和开放过程中的挑战，国家决策范围，即政策空间应该超越“华盛顿共识”所容忍的限度。市场和贸易自由化固然可以促进国家融入世界经济的进程，但市场自由化也减少了国家所能运用的政策工具，多边规则限制了国家的政策自主权。而经济全球化又使得外部因素对国家政策目标的影响更加强烈。 以斯蒂格里茨为代表的发展经济学家普遍认为，现有的以及正在谈判中的国际经济规则限制了最需要发展的那些国家的发展政策空间，这些规则主要是指WTO的贸易规则以及国际货币基金的政策规则。现有的国际贸易规则使得发展中国家运用一些极为基本和重要的政策措施变得不可能，而这些政策措施在发达国家和新兴工业化经济的发展时期曾经十分奏效。这些规则使得所有成员的法律义务一律平等，但在经济上却给发展中国家带来更大负担，因为发展中国家和发达国家在结构特征和工业化发展程度方面是有很大差距的。例如WTO的与贸易有关的投资协定（TRIMs）、补贴与反补贴措施协定（SCMs）、与贸易有关的知识产权协定（TRIPs）以及服务贸易协定（GATS）都含有影响发展中国家为追求其发展目标而实施政策的灵活性。 双边和区域贸易协定则在更大程度上缩小了政策空间。许多情况下，发达国家与发展中国家签订的双边和区域贸易投资协定都大大限制了发展中国家的政策自主权。例如美国在与智利签署的双边自由贸易协定中，要求智利承诺不再使用任何限制资本的措施。美国在与发展中国家签署的许多双边和多边自由贸易协议中, 对知识产权保护的承诺都大大超过了WTO的TRIPs协议为成员所规定的保护标准的义务，很少顾及发展中国家的发展利益。 三、 与政策空间问题相关的WTO规则 发展经济学界以及贸发发展中成员国谈论较多的缩小政策空间进而影响发展的WTO规则主要有以下几个： 1.与贸易相关的投资措施协定 该协定认为对外国企业的许多“业绩要求”是扭曲贸易和投资的行为，禁止使用使东道国从FDI受益的一些传统措施，如当地含量、 贸易平衡、出口业绩、技术转让、当地就业和研发要求等，违反者会被告上WTO争端解决机制。这些政策措施曾经为亚洲四小虎以及东盟和中国广泛使用，收效很好。在经济全球化的今天，在发展中国家培育和发展幼稚工业和提高产业竞争力方面仍然显得十分必要。 2.与贸易相关的知识产权协定 把IPRs保护从WIPO移到WTO，最显著的特点就是当IPRs未得到充分保护时，可以实施贸易制裁。TRIPs在保护发达国家IPRs的同时，也抑制了发展中国家的技术发展，使正规技术转让的成本增加；也使得发展中国家制定研发战略、逆向工程和仿制以及普通药品的开发变得更加困难。关于“TRIPs和公共健康”的多哈宣言虽然改进了发展中国家获得某些普通药品的状况，但工业方面的技术转让却丝毫没有改变。 3.服务贸易协定（GATS） GATS的中心内容是服务市场开放，而公共服务一般都是由国家政府负责提供，因此GATS协定本身就介入了国家的政治经济，发展中国家的服务业几乎不可能抵挡得了发达国家强有力的竞争，从而受到打击和影响。 4.补贴与反补贴措施协定 该协定也影响到国家政策制定的权力。曾经为不可诉的关于研发、地区不平等以及环境保护等方面的补贴措施，现在都是可诉的。 此外,目前正在进行的多哈回合非农业市场准入谈判同样也将减少发展中国家在关税制定和关税约束方面至目前还享有的灵活性。有学者认为，关税减让谈判缺乏灵活性，一旦承诺了减让，就不再可能提高关税。而发展中国家需要的是有相当灵活幅度的约束税率以及可以根据产业政策的需要在幅度内提高或降低关税的权利，如果承诺减让的幅度过大，实践证明国内工业难以承受时，就可将承诺的税率适当提高，起到保护国内工业的作用。关税保护应该灵活掌握，既可以取消对成熟工业的保护，也可以对新兴的幼稚产业实施保护。如果象发达国家要求的那样，所有产业的关税都要降低并且受到约束，关税作用的灵活性就无从体现。从关税约束和减让承诺中保留一些产品，也是灵活性的一种体现。 多哈回合谈判对于发展中国家来说，将意味着政策空间的又一次大量缩小。交出过去行之有效的发展政策自主权，换取农业以及低技术的制造业方面有限的利益，得不偿失。一些发展中国家过去运用有效的政策工具提高了本国的发展水平并改善了国民收入。如亚洲四小虎曾经运用、并且中国和印度目前也正在运用的关税、出口信贷和补贴等手段以及战略性利用外资，使其工业和服务业得到了飞速发展。但诸如此类的政策工具在多哈回合之后便会受到更大的限制。难怪发展中国家会怨声载道。 四、 贸发成员国关于政策空间的立场 11大中期审评中美国代表一直认为，国际社会对于政策空间问题的看法存在巨大分歧。美国虽然同意将政策空间概念写进《圣保罗共识》第8段，但认为那仅是一个口号，并不希望政策空间就此成为贸发工作的路线图，也不希望政策空间成为国际经济辩论中的一个新原则。美国不认为政策空间的概念是有价值的，更不愿意看见有些人拿它当政策路线图、当谈判的工具。美国不认为政策空间问题是当今发展进程中的核心问题，当然它也不能作为贸发工作的核心领域。《圣保罗共识》第8段不能作为贸发研究政策空间的授权，中期审评也只应专注四个分主题。 美国在讨论政策空间问题上态度极端强硬，但实际上，美国经济直到1945年都是保护性最强的。甚至现在，美国为保护幼稚工业和吸引外资的保护主义措施仍然存在，如对替代能源的补贴以及吸引外国汽车工业落户美国的措施等，都是其运用政策空间的结果。美国已经将目前关于政策空间的辩论意识形态化了，发展中国家越坚持，美国就越拼命反对。事实上，就是因为在政策空间问题上美国一个成员的反对，使得中期审评第一期会议未能达成协商一致的结果。 关于政策空间，早在2003年11月11大筹备阶段时，欧盟散发了一份类似立场文件的材料。欧盟认为政策空间具有相关性，需要进一步对话以加深理解。认为发展战略和政策需要适应不同的情况，因此在发展的不同阶段应允许保留政策空间。认为既要承认国际规则，也要照顾到临时性质的政策空间安排。同时也认为长期游离于国际规则之外，不利于发展中国家融入世界经济。 也许出于美国的压力，欧盟在三年后的中期审评中关于政策空间的立场退步了许多，只是不反对讨论该问题而已。欧盟代表在第53届理事会上仅提到，提高生产率和供应能力的积极产业政策是发展中国家为国内外企业营造的一种良好环境。认为今年贸发报告中暗含着解决发展问题的唯一办法是增加政策灵活性，欧盟对此持不同观点。但认为关于灵活性的讨论是WTO SDT谈判的一部分并对报告中关于就单个协议谈判SDT的想法表示感兴趣，欧盟希望发展中国家对基于客观标准来讨论差别待遇持开放态度。 发展中国家认为，政策空间是创建公平、公正、可持续的、以规则为基础的全球经济秩序的基本原则之一。由于担心政策空间的概念被否定，因此希望利用中期审评的机会，对政策空间问题进行讨论和澄清，并要求贸发将此概念贯穿其所有工作，尤其是制定国别发展战略中。发展中国家认为《圣保罗共识》包括第8段在内的整个前言部分连同四个分主题都是给予贸发会议的新授权。 多哈回合中，发展中国家成功抵制了投资和竞争政策议题的谈判，并且组成G20、G33等集团以形成合力与发达国家抗衡，不惜使WTO坎昆部长级会议失败，就是已经意识到必须要扭转政策空间缩小加快的趋势。有学者建议，必要的时候要充分利用WTO“一员一票”的机制，为发展中国家自身赢得有利的发展空间。发展中国家现在已经完全有能力抵制不利于自身发展的多边谈判结果。 南方中心为政策空间问题开出了如下“处方”： •扩大特殊和差别待遇（SDT）的范围和内容，使SDT受到约束并便于执行，以确保其可操作性和实效性； •发展中国家如果不具备执行能力，就不要加入WTO新的协定或承担新的义务和承诺； •慎重进行对国内正在发展的产业过快实行贸易自由化； •确保争端解决谅解（DSU）不适用于发展中国家执行新谈成的WTO协定； •放松或取消现有限制发展中国家政策空间的WTO协定如TRIMs、TRIPs； •加强技术合作和能力建设，培养发展中国家的供应能力并提高其执行WTO协定的能力； •充分利用WTO现有的灵活性，促进并加强南南合作和区域一体化； •消除或减少不必要的关税和非关税壁垒； •消除或减少发达国家各种补贴； 主题为“全球伙伴关系和国家发展政策”的贸发会议2006年《贸易发展报告》，以大量篇幅论述了政策空间相关的问题，对成员国了解该问题很有启发和帮助。报告指出，关于经济发展的任何政策组合都必须尊重每个国家的具体情况，没有什么通用的办法。报告还提出了许多与政策空间相关的“政策处方”，如结构改革不能完全由市场决定，各国政府应采取积极的宏观经济和产业政策以及支持创新投资的政策，以加速私人投资和技术更新，刺激市场的创造力。报告还认为，吸引外国直接投资应带来国内增值和技术进步；临时补贴能够促进创新投资，临时进口保护措施有助于国内企业开展学习过程；报告还认为工业关税仍然是一个重要保护手段，建议多哈谈判中的关税减让只涉及平均关税，而不涉及每一关税细目，等等。 五、 对处理政策空间问题的思考 政策空间问题的重要性在于，它会对一个国家经济发展的进程产生巨大影响。有经济学家的研究表明，什么时候获有较大的政策空间，那个时期的经济就会有较快增长。事实上，发展中国家目前拥有的发展政策空间在历史长河中并非是最坏的，怎么都好过殖民主义和帝国主义时代。但问题是政策空间缩小的趋势自20世纪80年代以来一直在持续，而且目前又正在进行多哈回合多边贸易谈判，这才引起广大发展中国家的担忧，他们害怕政策空间缩小的现象愈演愈烈，有朝一日运用任何经济发展政策都变成了一种不可能。 正如国家体制要“以人为本”一样，世界贸易体制应该“以国家为本”，发展中国家只应承担与其实际发展水平和承受能力相当的国际义务，并应享有适度的发展国内政策的空间和建立体制以及创新的灵活性。这种政策空间比市场准入机会来得重要。 发达国家和发展中国家遵循同样的多边贸易规则，无异于一支强队和一支弱队站在同一起跑线线上赛跑。有学者建议重新审查多边贸易谈判的原则，摒弃所有国家站在“同一起跑线上（level playing field）”的做法，让赛跑中的弱队――发展中国家在规则制定和实施中享有政策灵活性和选择权。一个完全包容性的多边贸易体制应该具有充分的灵活性，能够反映所有成员的利益和需要，使贸易为发展中国家打开而不是关上发展之门。 有人将政策空间问题归类为贸易政治，它的确不是贸易谈判中的一个具体问题，但它又与每个议题的谈判相关联。处理政策空间问题，可以遵循三个原则：发展中国家根据自身实际发展水平坚持适度开放和贸易自由化；多边贸易谈判要给予发展中国家特殊和差别待遇；在政策空间和国际规则之间保持适当平衡。 坚持适度开放。发展中国家为了融入世界经济，要进行经济改革并推行贸易自由化，但同时也需要采取积极的宏观经济政策、贸易和产业政策，以促进私人投资、技术升级并激发市场创新力量。因而，各国就有一个“适度开放”的问题，只有适度地开放，融入世界经济所获的利益才是最大化。在贸易和资本投资自由化的过程中，发展中国家应该可以选择什么时间、以什么方式、选择什么产业部门在多大程度上融入世界经济。 发展进程中，市场和政府的作用是互补的，这样才能实现效率和平等目标之间的平衡。政府通过健康的发展政策、有选择的干预战略、基础设施的建设以及规则框架的建立，来使发展的利益公平地得到分配。人们总会举出中国、印度、越南等例子，来说明成功的发展需要有战略性的全方位的发展政策，而不能仅仅偏向贸易和资本自由化。就算是实现自由化，也应该有一个逐步的循序渐进的过程。 特殊和差别待遇。GATT时代的SDT允许国家寻求不同的发展道路而不必要遵守所有规则，成员在达到某一发展阶段前可以偏离某些规定；而WTO中SDT被重新定义为相对一揽子协议的特殊待遇。本着全球发展伙伴关系的精神，发达国家应在多哈回合谈判中同意建立特殊和差别待遇新的框架或新的指导方针，而不能以让发展中国家让步作为交换条件。这才是对发展中国家不同的关切给予切实的照顾。 保持适当平衡。发展中国家一方面要实施经济改革和贸易自由化，另一方面，又要保持一定的制定和实施政策的空间。同时在经济全球化加速发展的背景下，任何一国的经济发展都不能孤立于世界经济体系之外，国家政策与国际规则之间应当保持适当的平衡。因此，各国政府要权衡接受国际规则的利益与政策空间所受到的制约之间的得失。这种得失的评估应该促进国际规则的制定更面向发展。 政策空间问题对于包括我国在内的所有发展中国家都十分重要，发展中国家为此在所有可能的场合，如贸发的各层次会议、中期审评的会议、联大二委关于贸易议题审议的会议、经社理事会以及其他相关会议上都据理力争。不管是出于我们自身的发展需要，还是为了维护发展中国家整体利益，在今后关于政策空间的讨论中，我们可以主张三点：1）旗帜鲜明地支持77国集团关于政策空间的合理主张和要求，支持发展中国家关于在多哈谈判中享受特殊和差别待遇的要求。2）呼吁国际社会加大贸易援助的力度，降低发展中国家的调整成本，解决其基础设施和供应链方面的困难，使其能更有效地利用市场准入机会并融入世界经济，这从另一方面可以缓解国际社会面临的要求政策空间的压力。3）支持贸发继续对政策空间问题进行深层次研究。贸发会议作为替发展中国家出谋划策的智囊机构，其关于政策空间的分析和研究要向前看，除了研究哪些现有多边贸易规则缩小了政策空间，更应该研究如何利用多边规则中现存的政策空间，并为发展中国家分析在多哈及今后的多边谈判中如何避免失去更多的政策空间，真正为发展中国家排忧解难。 （驻日内瓦代表团经贸处林萱）