对国际贸易援助问题的评析与建议

“贸易援助”是对与贸易有关的国际援助活动的概括。在2004年八国集团发起贸易援助的倡议后，世界银行、国际货币基金组织和WTO等国际组织纷纷将这一问题列入议事日程，使其成为国际经贸领域的热点问题之一。2006年7月，根据2005年底在香港举办的WTO第六届部长级会议《部长宣言》的要求，WTO贸易援助特别工作组向WTO总理事会提交了《关于贸易援助的建议》（简称“建议”），就贸易援助的缘由、筹资、范围、运作原则和下一步工作提出了建议。“建议”对国际贸易援助的未来走向、WTO多哈回合谈判和我国对外援助政策可能产生一定影响，值得关注。 一、“贸易援助”和“建议”提出的背景 与贸易有关的官方发展援助，除双边渠道外，世界银行、联合国开发计划署等多边发展机构发挥着举足轻重的作用，这些机构侧重受援国的基础设施建设和生产能力的提高，而WTO、联合国贸发会议等其他机构则侧重“软能力”的建设，即提高发展中国家参与国际贸易规则制订和国内贸易政策制订等能力。近年来，联合国牵头组织的援助问题国际会议取得了一定成效，对贸易援助的开展也自然产生一定影响。比如，《蒙特雷共识》对推动捐助方增加援助资金发挥了一定作用，带动了近年来国际发展资金的增长；《巴黎宣言》在提高援助效率方面加强了捐助方的国际协调，也增强了受援国的责任意识。 从贸易角度看，国际援助的思路经历了从“贸易而非援助”（aid, not trade）到“为贸易而援助”(aid for trade)的转变。实践证明，虽然全球贸易自由化和各种优惠贸易安排扩大了发展中国家特别是最不发达国家的市场准入机会，但这些国家普遍供给能力不足，制约了国际贸易对经济增长的“引擎”作用。在这种情况下，加强与贸易有关的国际援助，不失为提高发展中国家特别是最不发达国家参与国际贸易能力的一个手段。 2005年9月，WTO总干事拉米上任伊始便为贸易援助问题奔走游说，希望在一定程度上解决一些发展中成员，特别是最不发达成员对多哈回合谈判的后顾之忧。拉米在对世行的一次演讲中指出，七国财长会议关于减债的设想忽视了援助的贸易层面，而贸易如果恰当融入一个国家的经济发展战略之中，可以为扶贫脱困做出贡献。他多次表示，发展中成员之所以难以享受市场开放的好处，不是开放和贸易规则本身造成的，而是因为它们缺乏必要的知识、能力和基础设施等。于是在拉米的推动下，WTO香港部长级会议将贸易援助问题写入了《部长选言》，并在会后成立了贸易援助特别工作组，我国和美国、欧盟、日本、加拿大、印度、巴西、哥伦比亚、泰国、巴巴多斯以及分别代表非洲集团、最不发达国家集团和非加太集团（ACP）的贝宁、赞比亚和毛里求斯成为工作组的13个成员。 二、对“建议”主要内容的评析 （一）与多哈回合谈判的关系 “建议”重申了《香港部长宣言》关于“贸易援助是对多哈回合谈判的补充，但不能取代多哈回合成功结束对促进发展的贡献”的观点，指出贸易援助不取决于多哈回合的成功结束，进一步强调了贸易援助独立存在的重要性。 有人担心发达成员会用贸易援助做筹码，胁迫发展中成员开放市场，并换取在削减农产品补贴等方面少减让。不可否认，援助是发达成员在国际谈判中的筹码之一。不过，由于多哈回合谈判对最不发达成员基本上是“免费”回合，它们未被要求进一步开放市场，而且还将享受发达成员提供的免关税、免配额待遇，而非洲以外的其他发展中成员从贸易援助中获益的前景很不确定，因此似不必夸大贸易援助的“诱饵”或“筹码”作用。另一方面，正如“建议”所指出的，即使没有多哈回合，各种形式的贸易援助仍将继续存在，只不过根据贸易援助的讨论情况和将来多哈回合谈判结果，此类援助的执行机制有必要视情调整。 （二）援助对象 “建议”重申，贸易援助针对所有发展中成员，并对最不发达国家给予特别关注。 由于我国的发展中国家地位，我是贸易援助的受益对象。但是，鉴于我利用贸易援助有限的现状和世界第三大贸易体的实力，直接获益将十分有限。由于我利用国际援助项目效益良好，世行等仍将维持对我基础设施建设和扶贫项目的支持。在其他援助形式方面，如果国际援助的总盘子不出现大幅下降，对我利用国际人道主义援助、联合国妇女儿童基金等应不产生大的影响。 （三）适用范围----什么是贸易援助 “建议”指出，贸易援助的范围既要足够宽泛，以反映成员贸易需求的多样性，又要与其他用途的援助加以区分，以便于评估和监督。 “建议”援引了WTO和经合组织联合数据库的统计口径，大体分为三个方面：一是用于能力建设的技术援助，WTO 、联合国贸发会议、世行等机构都有这方面的项目；二是解决供给能力限制，涉及生产价值链的各个环节；三是解决经济调整成本的问题，比如多哈谈判可能导致的部分国家享受的优惠贸易待遇被侵蚀、关税削减导致的财政收入减少、粮食净进口国经常收支恶化等问题。 发展中成员主张在现行援助资金总盘子的基础上增加资金，否则关于贸易援助的讨论意义不大；同时也担心，在总盘子不变的情况下，出现援助资金在不同名目下的转移。因此从技术上合理定义贸易援助是必要的。目前，对于援建基础设施建设在统计上还存在技术问题，因为基础设施显然服务于贸易以外的其他部门，很难明确计入贸易援助的统计之中。 （四）执行机制 “建议”关于援助国和国际援助机构应加强协调的建议是老生常谈，实际上维持了贸易援助的现行渠道。 此点是对设立贸易援助专门基金的回应。包括前世行首席经济学家、诺贝尔经济学奖得主斯蒂格里茨在内的学者以及最不发达国家等都提出过设立专项资金的建议，联合国贸发会议在其《2006年度非洲发展报告》中也提出了设立联合国非洲发展基金的建议。发达国家反应并不积极。实际上，这种建议在必要性和可行性上均值得怀疑。一方面，这涉及现行国际援助资金和机制的大规模整合，短期内难以解决。另一方面是谁来管理。专门基金的好处是便于集中管理，但如何整合分散在不同国际机构的资源将是巨大挑战，“大一统”的体制难以避免官僚主义的弊端，能否提高贸易援助的效率值得怀疑。因此，维持现行国际援助的执行机制是必要和可行的。 （五）监督机制 “建议”最重要的特色是提出了对国际援助的审议和评估机制。主要内容包括： 1、全球定期审议由WTO内的监督机构负责召集。审议将在来自国别、地区、多边机构和私营部门等信息的基础上进行； 2、全球定期审议后，在WTO总理事会上进行年度辩论，为贸易援助提供政治引导； 3、规定了受援方、援助方等利益相关者的责任； 4、在WTO现行贸易政策审议机制中增加对贸易援助的评估等。 一定的监督机制有助于推动贸易援助的执行，但具体效果取决于各方将来如何利用这一讲坛。对发展筹资进行国际协调对WTO的传统职能有所拓展，但如果走的过远，未来的多边审评机制可能引发对一国对外援助政策的辩论。这将背离贸易援助的初衷，易使WTO陷入政治辩论，沦为某些国家干预别国内政的工具。 （六）在下一步工作中赋予总干事新的责任 WTO总干事除继续根据香港《部长宣言》授权寻求捐助方增加贸易援助资金外，又被赋予更多责任：  1、设立“特别咨询小组”，推进对“建议”的实际操作； 2、落实如何实施贸易援助的监督机制； 3、适时召集有关利益相关方参加的对贸易援助的第一次审议。 总干事如何落实监督机制以及“特别咨询小组”的成员组成值得关注，包括是否吸纳非官方人士、“贸易援助特别工作组”是否已经完成其使命等等均是未知数。 三、工作建议 （一）加强内部协调。建议各部委在牵头主管的国际政府间机构有关贸易援助问题上保持沟通，协调对外口径。 （二）继续跟踪WTO关于贸易援助的讨论，对多边审议机制的程序或模式善加引导，避免其沦为个别国家制造政治对抗的场所。继续与其他发展中国家一道，对援助方保持政治压力，要求加大援助力度，充分考虑受援方的关切。 （三）避免我与西方国家在援外政策和实践中的双边分歧和冲突多边化。贸易援助问题的主要矛盾是援助国与受益国之间的矛盾，主要涉及援助资金供小于求和援助附加条件的问题。但是，近年来一些西方国家对我援外政策妄加指摘，认为中国拒绝把投资、援助与人权、环境以及透明度挂钩的做法是在纵容非洲的腐败和权力滥用。我可继续通过双边渠道与这些国家保持对话，避免矛盾激化，同时对将这一问题多边化的企图保持警惕，防止有关国家在多边场合转移矛盾，对我施压或炒作。 （四）在争取国际贸易援助上，保持低调。鉴于我国“世界工厂”和第三大贸易国的地位，我理论上虽是贸易援助受益对象，但并非优先对象。因此，工作重点似可放在巩固现有援助渠道上，避免造成与其他发展中国家争夺国际援助的印象。 （五）在援外资金使用方向上，探索实行以“双边为主、多边为辅”的方针。目前，我援外绝大部分通过双边渠道进行。由于我现阶段尚不具备开展大规模对外援助的能力，因此应防止形成固定捐助国（Donor）身份，保持参与国际援助的灵活性。另一方面，为更好地贯彻中央关于“多边是重要舞台”的外交方略，建议在现行援助资金总盘子内切出一块，酌情加大对部分国际组织贸易援助项目的捐款。在具体实施中，可对项目受益国、用途等加以限定，使有限援外资金用于特定国别和地区，继续服务于国家总体对外战略和外交布局。这样，既会形成与双边援助的良性互动，又可利用国际组织的专家和开展援助方面的成熟经验，提高援助效果。 （六）支持联合国贸发会议加强贸易援助工作。技术援助是贸发会议三大支柱之一，由于长期依赖发达国家捐款，始终面临资源不足的制约。“建议”出台后，贸发会议的相关援助工作可能有所调整。素帕差成立的关于贸发会议改革的“名人小组”报告也以较大笔墨提出了改进贸发会议技术援助职能的建议。明年贸发12大筹备过程中将讨论加强包括技术援助在内的贸发会议职能。我可与其他发展中国家一道，敦促发达国家加大资源支持力度，发挥贸发在贸易援助中的比较优势。 （常驻日内瓦代表团经贸处 孙学昆）