贸发会议2006年贸易与发展报告概述（四）

从根本上调整政策方向 为了实现《千年发展目标》，发展中国家的增长速度将必须超过其在过去25 年的增长速度。但是为了迎接开放型发展中经济体所面临的各种挑战，必须拓宽制定决策的余地，并超越标准改革议程所能接受的程度。为了成功地融入国际经济关系，并持续改善人口中所有群体的福祉，必须制定更多、具有前瞻性的政策，以支持资本积累和生产率增长。在过去，增长效率的提高可能带来的潜在影响常常被高估。自1980 年代初期以来，绝大多数发展中国家实施的面向市场的改革结果不尽人意，可能主要是因为在过去25 年的发展模式下，决策者们所掌握的政策手段的数量减少所致。 由于融入全球生产和金融市场，外部因素对国家政策目标的影响变得更加强大，而且内部目标与外部目标之间的权衡取舍问题也随之增多。政策自主权的削弱往往被视为与国家在多边协定所做出的承诺有关，尤其是在贸易领域。但是双边或多边协定往往涉及更为严格的限制，在贸易领域以外，也存在着其它许多可以限制政策自主权的手段，其后果可能更为严重。一个显著的例子就是国际金融机构对贷款附加的各种条件。这些贷款条件在过去20 年间的广为采用招致了越来越多批评，特别是因为这些条件已涉及到结构方面，甚至是非经济领域，但是却没有充分地考虑借款国的实际情况。 国家政策自主权受到这些法律上的制约是由于对一些义务所做出的承诺和接受国际经济管理体系和机构规定的规则所致。但是除此以外，还存在着其它许多重要的制约因素。这些制约因素实际上是由于与一个国家融入国际经济的形式和程度相关的政策决定所致，其中最为显著的就是丧失将兑换率用作外部调节有效手段的能力，或将利率用作影响国内需求和信贷条件的手段的能力，因为需要依赖私人资本的流入来为开放资本账户所造成的贸易赤字提供资金。 政策创新的必要性 即使是在相当封闭的经济体中，对政策手段的正式控制也不能自动转化为对国家目标的完全控制。因此，有必要分析每一发展中国家所掌握的政策手段的范围和种类，以弥补在私人资本形成、生产率增长和技术更新方面、以及在可以有效运用这些手段的结构和机构条件等方面普遍存在的不足。更为重要的是，在高度相互依存和一体化的世界经济中，国家一级的政策需要得到一些在国际一级运作和控制的政策的补充。事实上，各国之间的经济相互依存关系为多边纪律提供了主要理论依据，因为这种关系导致了外部因素、外溢效应和套利机会的出现。 随着对国际贸易限制的放宽，外部需求状况越来越成为国内投资决策的重要决定因素：国内市场越小、经济开放程度越高，增长和创造就业对外部需求的依赖程度也就越大。因此，其他国家实施的政策以及与这些国家生产商的竞争成为决定国内增长的共同因素。这意味着，在贸易和金融方面，恰当的多边规则可以为发展中国家启动和维持动态增长进程带来相当多的益处。 在另一方面，扩大国家政策手段的范围并超出过去25 年发展模式所接受的程度，不仅有利于实行额外的目标，而且也可以增加潜在政策手段组合的数量。在很多情况下，这些政策手段的不同组合很有可能决定一项战略的成败。在国家一级，可能需要寻求额外的政策手段，以确保价格稳定，支持国内生产商争取获得国际竞争优势，并在动态进程中保持这一优势。由于此类国家政策手段的选择受制于国际政策，因此国际政策的制定应该为国内政策手段的实施留有更大的余地和灵活性，以解决阻碍增长和发展并且国家之间各不相同的那些最严重的障碍。 提高市场创造力 由于过去主要依赖市场力量的经济政策的失败，许多发展中国家开始重新考虑在其发展战略中采用具有前瞻性的贸易与产业政策，尽管在采用这些政策的理论依据和可行性方面存在着很大的争议。一些学者质疑此类政策的功效，倾向于将其与业已失败的内向和进口替代型战略相提并论，因为这些战略允许无限制的政府干预，并且具有很强的贸易保护主义倾向。采用具有前瞻性贸易与产业政策的理论依据有时也会受到质疑，因为它们可能会对资源的有效配置产生不利的影响，可能导致长期的寻租。但是近期发展研究获得的证据表明，单一注重配置效率意味着对激励决定结构变革和经济增长的市场动态力量缺乏足够的重视；表明产业政策对于东亚经济赶超以及当今成熟经济工业化来说是一个重要的扶持因素。 不应将具有前瞻性的贸易与产业政策理解为设立内向和保护主义的防卫机制，以扶持那些在生产和就业方面受到生产成功升级的外国竞争对手威胁的产业。与此相反，国家扶持政策的作用应该是加强市场的创造力以及相关的资本形成。这些政策应该有助于解决在资本形成和生产率增长过程中出现的信息和协调问题，还应该能够确保生产经验的积累可以转化为生产率的增长。旨在通过越来越尖端的产品来获得国际竞争力的贸易政策应该成为这一产业政策支持的补充。但是，承认贸易对于增长的潜在益处，并不意味着必须全面向国际市场开放。与此相反，获得以具有竞争优势的方式生产以前需要进口的商品的能力，是经济转型的内在特点，并且与出口发展并行。实施一些临时保护措施并不意味着采用“反贸易”战略，而应该被视为一个旨在实现“战略贸易一体化”政策的关键组成部分。 灵活的支持政策 哪些生产应该获得产业和贸易政策的支持以及这种支持应该持续多久取决于许多不同的因素，而这些因素在经济发展的过程中可能会发生变化。一旦技术障碍不再对国内制造商的进入构成阻碍，就可以推出针对某一具体产品类别的政策性支持。但是如果国内制造商已经掌握了技术，国内生产在国际竞争层次上变得无利可图，或是从规模经济和从实践中学习的角度来讲已无益可言，那么就应该取消这种政策性支持。采取这样一种办法，任何具体的产品类别都只可能在有限的时间内获得政府政策的支持。这一做法的目的并非选出优胜者，而是要确定和鞭策绩效欠佳的公司。 维持动态规模经济既需要持续不断的创新投资，也需要学习过程。临时补贴有助于这类投资，而临时贸易保护措施有助于学习过程的开展。然而，由于具体活动的学习潜力会随着经验的增加而减少，学习和创新投资之间会产生相互依赖关系：新的创新投资可以带来进一步学习的可能性，而学习则可以为建设性地使用新一轮创新投资提供基础。 任何有关发展政策的规定都必须承认，各国之间存在着的巨大差异，并尊重各国独一无二的特性。然而，各国之间存在着一些共性意味着可以考虑一些通用的政策原则，但这些原则必须转化为针对具体国家的个性化政策。这些通用的政策原则包括支持创新投资和使进口技术适应本地条件的各项政策。应该结合适当的监管和财政框架，支持国内与国外投资，以确保最佳发展效果。在这方面，需要从实用和战略的角度，把外国直接投资纳入针对结构和技术变革的更广泛的发展战略。如果可以得到旨在通过越来越尖端的产品取得国际竞争优势的贸易政策的辅助，产业政策获得成功的可能性则会更大。必须根据明确无误的运营目标、可遵守的监督标准，并在特定的时间范围内提供政策支持。