《国务院关于对外投资的规定》专家解读

1、回应新时代要求的对外投资立法（韩立余）

2、统筹发展与安全 健全对外投资管理服务体系（孔庆江）

3、以法治护航对外投资高质量发展（王雪坤）

4、以制度创新护航对外投资 为更高水平开放提供法治保障（纪文华）

专家解读一

回应新时代要求的对外投资立法

韩立余 中国人民大学法学院教授、中国国际经济法学会副会长

近日，国务院出台《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）。这标志着我国对外投资制度的重大改革与完善，是对新时代要求的积极回应，对于扩大高水平对外开放、促进对外投资高质量发展具有重要的制度意义。

一、《规定》回应了新时代要求

2004年国务院发布了关于投资体制改革的决定，国家发展改革委和商务部分别发布了《境外投资项目核准暂行管理办法》和《境外投资开办企业核准事项的规定》。当时的管理模式是政府单向的审批模式，相关规定制定的依据主要是行政许可法，企业自主投资、自担风险的理念并不突出。其后，国家发展改革委、商务部分别制定了《企业境外投资管理办法》、《境外投资管理办法》，明确了核准和备案两种管理模式，强化了必要监管和企业负责的治理架构，促进了对外投资的有效治理，对外投资管理进入了新阶段。

世界百年变局加速演进，国际经贸环境面临深刻复杂变化，产业链供应链安全问题日益突出，中国对外投资管理不再是单一的备案或者核准问题，而是一个综合管理问题，迫切需要与时俱进、统筹安排，进一步发展和完善对外投资法律制度。《规定》出台适应了这一时代要求，从制定依据、遵循原则、调整范围、服务体系、管理机制、保护措施、责任追究等诸方面进行了完善和强化，体现出了新的管理理念和制度安排，是对外投资制度的一大飞跃。

二、《规定》彰显了守正创新的制度安排

《规定》是建立在现有行政管理规则和实践基础上的高位阶立法，彰显了守正创新的特点。

技术进步、经济活动业态形态多样化以及企业组织的复杂化，要求对外投资管理必须是综合性的。逆全球化及单边保护主义措施的兴起，更使投资管理制度成为国际经济竞争和维护合法权益的重要领域和工具。《规定》在国家有关核准备案、信息报告、跨境资金登记等规定基础上，进一步扩展和完善了对外投资领域综合性全过程管理制度，旨在推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，有效实施对外投资管理，保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益。《规定》建立了发展与安全相统筹、政府监管与市场活动相协调、管理与保护促进相结合的模式，同时，进一步落实了其他相关立法在对外投资领域的实施，将对外投资与出口管制、网络安全监管、数据安全、个人信息保护、司法协助、反制裁等制度协调衔接。

《规定》的制度创新和亮点主要体现在：一是全方位服务。《规定》全方位完善制度措施，明确国家健全海外综合服务体系，省级以上人民政府及其有关部门提供公共产品和服务，支持法律、金融等专业服务机构提供高质量专业服务，行业协会商会、贸易投资促进组织提供信息咨询、权益保护等方面的服务，为出海企业参与国际合作竞争提供有力法治保障。二是全过程管理。《规定》构建了全过程管理制度，明确国家健全对外投资管理体系，完善调控措施，分类分级实施全过程监管，建立健全核准备案、信息报告、投资经营行为规范、安全审查等对外投资管理制度，有利于有效实施对外投资管理，促进对外投资高质量发展。三是全流程保护。《规定》构建了全流程保护体系，建立健全对外投资监测预警、风险评估和风险防范应对指导，执法合作与交流，领事保护与协助、投资壁垒调查、针对歧视性措施的反制等对外投资保护制度，有利于坚决维护投资者及其对外投资的安全和正当权益。

此外，《规定》坚持守正固本，与现有制度充分衔接。适用范围包括了中国境内的企业、其他组织和居民个人，同时第三十三条也明确，中国境内居民个人等对外投资具体管理办法由国家发展改革委、商务部另行制定。第三十三条还明确，投资者在中国境外金融市场投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行。这意味着对于通过QDII、QDLP等开展中国境外金融市场投资，专门的金融监管规则依然适用，这和现有的监管体系保持一致。

三、《规定》完善了责任措施

《规定》准确界定政府部门职责和投资者权利义务，明确了政府部门对外投资服务、管理和保护的职责，如提供公共产品和服务、实施全过程监管、监测预警和风险评估、保护投资者及其对外投资合法权益等，同时规范投资者对外投资行为，强化了相关责任。国家发展改革委《企业境外投资管理办法》、商务部《境外投资管理办法》囿于部门规章的立法权限，主要通过限制相关企业享有政策优惠、责令改正等措施来落实违法责任，《规定》在此基础上完善投资者违反相关规定的法律责任，强化制度刚性和约束力，有利于防范各类风险，维护国家安全和利益，也有利于规范企业行为，维护对外投资市场秩序，护航企业稳健出海，推动对外投资活动法治化、规范化发展。

《规定》在我国涉外法律法规体系中弥补了对外投资的制度短板，是我国加强涉外法治建设的一项重要制度成果，也是统筹推进高水平对外开放与高水平安全的重要制度安排。《规定》有利于健全对外投资管理服务体系、有效实施对外投资管理，有利于促进对外投资高质量发展，有利于切实维护国家海外利益和投资者合法权益，为高水平对外开放行稳致远提供了有力的法治保障。

专家解读二

统筹发展与安全 健全对外投资管理服务体系

孔庆江 中国政法大学国际法学院院长、涉外法治研究院院长

当前，中国对外投资规模稳居世界前列。尽管面临全球经济不确定性，在“一带一路”倡议推动下，中国不断深化与各国的互利合作，提高对外投资的便利化水平，民营企业日益活跃，成为对外投资的重要力量。对外投资正朝着更高质量、多元化方向发展，投资结构持续优化。同时，鉴于对外投资固有的风险，中国政府在要求投资者注重可持续与合规经营，强化风险防控的同时，高度重视对外投资的保护。目前我国对外投资立法滞后于实践需求，长期以来主要依据部门规章、规范性文件等实施对外投资管理服务，难以形成全面、有效的规范，缺乏权威性和稳定性。近日出台的《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）是对外投资领域的首部行政法规，补上了制度空白，为我国方兴未艾的对外投资提供良好的法治保障。

一、推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展

推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，是新时代加快构建新发展格局、推动中国式现代化的必然要求。《规定》在宏观层面，要求对外投资工作坚持对外开放的基本国策，健全对外投资管理服务体系，提升对外投资质量与水平，促进开放合作、互利共赢；要求主动对接国际高标准经济贸易规则，推进高质量共建“一带一路”，推进多双边投资合作机制建设，积极参与国际投资规则制定，推进产业链供应链国际合作，反对单边主义和保护主义，推动建设开放型世界经济。在微观层面，《规定》落实企业对外投资主体地位，明确企业开展对外投资依法自主决策、自担风险、自负盈亏，切实落实企业对外投资自主权，体现了市场化改革方向，有利于释放企业对外投资活力；要求有关部门制定、调整和实施对外投资政策，有利于持续优化对外投资结构，推动对外投资提质增效，形成我国对外投资在国际合作竞争中的新优势。

二、健全对外投资管理服务体系，推动投资便利化和有效防范风险相结合

《规定》对健全对外投资管理服务体系作出了顶层设计，主要体现在：要求国家健全对外投资管理体系，完善调控措施、分类分级实施全过程监管，加强风险防控，提高对外投资的科学性、安全性，推动投资便利化和有效防范风险相结合；明确国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查；要求国家健全海外综合服务体系、促进贸易投资一体化，完善公共平台和服务，统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、贸促等领域服务资源，为投资者提供服务保障；支持咨询评估、法律服务、会计审计、信用评级、调解仲裁、知识产权等专业服务机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力和水平，为投资者及其对外投资提供高质量专业服务。政府及有关部门通过发布投资指南、加强监测预警和风险评估、风险防范应对等，为企业对外投资提供全方位服务，促进投资便利化，并指导和帮助投资者做好安全风险防范。

三、保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益

《规定》既多措并举促进对外投资高质量发展，明确我国坚定维护多边主义、对外开放的原则立场，又坚定保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益。

《规定》明确开展国际合作交流，积极商签国际经贸协定，提高保护水平；鼓励通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解投资纠纷。《规定》还进一步丰富了针对损害我国对外投资权益行为的应对措施和反制法律工具箱。《规定》第二十三条与新修订的《对外贸易法》相衔接，规定了国家可以针对有关限制我国投资者的投资壁垒措施开展调查，事实上，有关部门已经对欧盟外国补贴条例、墨西哥有关涉华措施等开展投资壁垒调查并作出结论，《规定》为相关调查的开展进一步夯实了法律依据。《规定》第二十四条与《反外国制裁法》相衔接，针对任何违反国际法和国际关系基本准则对中国采取歧视性措施的国家（地区）、国际组织进行反制；第二十五条则规定，外国组织或个人违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者采取歧视性措施不合理剥夺或限制投资者及其对外投资正当权益的，国务院有关部门可以采取相应反制措施。在个别国家以“国家安全”为名泛化投资限制的背景下，上述规定为我国采取维护投资者合法权益的措施提供了更多的防御性法律工具。

总体而言，《规定》为对外投资提供了一个制度性框架，充实了对外投资领域所需的规则。《规定》贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹国内国际，健全对外投资管理服务体系，保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益，体现了在扩大开放的同时加强风险防控的平衡思路，既为企业“走出去”创造了更加便利的环境，又为对外投资行稳致远、维护国家整体利益提供了坚实的制度支撑。

专家解读三

以法治护航对外投资高质量发展

王雪坤 商务部国际贸易经济合作研究院院长

党中央、国务院高度重视完善对外投资立法工作。党的二十届三中、四中全会对健全对外投资管理服务体系、有效实施对外投资管理作出部署。近日，国务院发布《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》），完善对外投资服务、管理和保护方面主要制度，彰显我国以法治方式护航对外投资高质量发展的决心。

一、《规定》是深化高水平对外开放的必然要求

我国对外投资质量效益持续提升。当前，我企业在190个国家和地区设立境外企业超5万家，对外直接投资流量超3万亿美元，对外投资流量、存量稳居全球前三。目前，我国产业正处于由大到强、由全到精的关键阶段，需要不断增强国内国际两个市场、两种资源的联动效应，对对外投资制度供给提出了更高要求。

同时，随着百年变局加速演进，我企业出海面临的不确定、难预料因素增加，需要通过专门立法完善我国对外投资服务、管理和保护工作，以更好维护我国海外利益和公民、组织合法权益。

《规定》为我国对外投资提供系统、权威的法律保障。长期以来，我国对外投资存在立法层级较低、体系不够完善等问题，与我国投资大国地位不相符合。《规定》将分散的部门规章和政策措施上升为规范、系统的国家层级立法，为中国企业出海提供坚实的保障。

二、《规定》从法治层面为对外投资高质量发展提供有力支撑

《规定》坚持对外开放的基本国策，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹国内国际，以法治方式推动健全对外投资管理服务体系，提升对外投资质量和水平，促进开放合作、互利共赢。

为构建高水平海外综合服务体系奠定制度基础。《规定》提出，国家健全海外综合服务体系，省级以上人民政府及有关部门提升公共服务能力和水平；支持法律、金融等专业服务机构提供高质量专业服务；行业协会商会、贸易投资促进组织按照章程提供与对外投资有关的信息咨询、权益保护等方面服务。上述规定明确海外综合服务体系的建设要求和各主体职责，推动构建多层次、立体化的海外综合服务体系，为出海企业平稳安全健康发展保驾护航。

为有效实施对外投资管理工作提供法律依据。一是确立对外投资全过程监管制度。《规定》要求分类分级实施全过程监管，加强风险防控，提高对外投资科学性、安全性。二是明确对外投资管理的部门职责。《规定》要求国务院有关部门制定、调整和实施对外投资政策，指导、监督投资者规范投资经营行为。三是压实投资者主体责任。《规定》提出，投资者应当依照国家有关规定办理核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续，如实提交有关材料。四是健全安全审查等制度。《规定》要求投资者开展对外投资活动不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据等，并明确对影响或者可能影响国家安全的境外投资等进行安全审查。五是规范境外投资经营行为。《规定》要求投资者完善治理结构，建立健全合规经营等制度，规范投资经营行为，不得扰乱对外投资市场秩序。上述规定系统性构建对外投资管理的制度框架和权责体系，为各级主管部门依法履职提供法律遵循。

为进一步强化对外投资保护提供法理支撑。一是健全风险监测预警和评估机制。《规定》要求国务院有关部门加强监测预警和风险评估，提示投资风险，指导和帮助投资者做好安全风险防范。二是为国际规则对接提供法治保障。《规定》提出开展国际合作交流，积极商签国际经贸协定，提高对外投资保护水平。三是完善海外领事保护与协助机制。《规定》要求提供领事保护和协助，中国政府作出避险安排的，有关组织、个人应当配合。四是丰富针对损害我国对外投资权益行为的应对措施和调查反制等法律工具箱，为我国企业对外投资经营筑牢坚实的法律屏障。

总体而言，《规定》与对外关系法、对外贸易法、国家安全法、出口管制法、反外国制裁法、外汇管理条例、反外国不当域外管辖条例等涉外法律法规有效衔接互补，充分体现了国家坚持统筹发展和安全的导向。《规定》在坚定不移推进高水平对外开放的同时，以高水平安全护航开放发展大局，既充分利用国内国际两个市场、两种资源，为对外投资行稳致远创造更加便利、稳定、可预期的制度环境，又积极筑牢安全屏障，切实保护投资者及其对外投资合法权益，有效维护国家主权、安全、发展利益，实现了开放发展和安全保障的协同推进。

专家解读四

以制度创新护航对外投资 为更高水平开放提供法治保障

纪文华 对外经济贸易大学法学院教授

近日，国务院出台《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）。当今世界正经历百年未有之大变局，国际经贸规则加速重构，地缘政治因素对跨境投资活动的影响显著增强。个别国家（地区）以“安全”“产业政策”等名义强化外资审查、设置投资壁垒，甚至通过歧视性措施干预正常市场行为，给企业“走出去”带来诸多不确定性。在这样的背景下，《规定》着眼于新形势新问题，在坚持推进高水平开放、将对外投资领域现有制度和改革成果进行系统整合优化的同时，坚持问题导向和系统思维，回应复杂外部环境下依法维护正当权益的现实需要，通过境外投资安全审查、投资壁垒调查、反制措施等规定，有针对性地丰富完善法律工具箱，构建了相对健全的对外投资安全风险防控与应对机制。这些措施，是在更高水平开放中促进对外投资健康发展和维护国家主权、安全、发展利益的必要举措，也进一步提升了我国对外投资治理的法治化和规范化水平。

一、健全境外投资安全审查制度，筑牢国家安全屏障

《规定》第十五条明确提出，国家健全境外投资安全审查机制，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益处置行为依法实施审查。这一制度安排，是我国在推进高水平开放和运筹复杂国际局势时强化安全保障能力的重要体现。

近年来，主要经济体普遍强化对跨境投资的安全审查，将关键技术、重要基础设施、敏感数据等纳入重点监管范围。我国在扩大开放的同时，健全相应的安全审查制度，是完善国家安全法治体系的应有之义，也是提升制度型开放水平的重要内容。从功能上看，该制度一方面有助于防范关键技术、产业链关键环节在投资活动中非正常流失，与出口管制、技术进出口管理等制度形成协同效应，提升整体安全治理能力；另一方面，也为规范对外投资活动、防范潜在风险提供了制度依据。

需要认识到，安全审查并非对企业“走出去”的简单约束，而是通过规则厘清边界、稳定预期，从长远看有利于降低国际化经营的制度性成本。从企业履行合规义务的需求看，安全审查制度的关键在于程序规范、标准合理、运行高效。《规定》提出“健全”制度，为后续细化实施预留了制度空间，有助于在保障安全与促进发展之间实现动态平衡，推动相关制度在法治轨道上发展完善。

二、以壁垒调查为支点，提升对外投资制度保障能力

《规定》第二十三条指出，当我国投资者在境外遭遇投资壁垒或其他经营障碍时，主管部门可以依法开展调查，并根据调查结果采取相应措施。这一规则的明确，意味着我国形成了更加具体化、更具针对性的对外投资环境维护制度。

近年来，中国企业在“走出去”过程中面临日趋复杂的域外投资环境，特别是个别国家（地区）通过显性或隐性的政策工具，对外国投资设置差别待遇，影响市场准入和公平竞争。通过制度化开展投资壁垒调查，我国可以对有关域外措施的合法性、合理性及其影响进行系统评估，为政策应对提供事实基础和法律依据。更为重要的是，《规定》将调查结果与政策工具相衔接，包括在必要情况下调整国别投资政策以及采取贸易、投资等方面的措施，增强了执行力与约束力。从更宏观的角度看，投资壁垒调查还是推动国际经贸规则和投资规则朝着更加公平、透明方向演进的重要手段。通过依法评估并回应不合理投资壁垒措施，有助于维护开放合作、便利化自由化的基本秩序，促进形成更加稳定、可预期的国际投资环境。

三、以反制机制为支撑，增强制度威慑与风险应对能力

《规定》在反制措施方面设有两个条款，相辅相成，共同构成较为完整的反制架构。第二十四条规定，任何国家（地区）、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营方面对中国采取歧视性禁止、限制或其他类似措施的，中国可根据实际情况采取相应措施。对于直接或间接参与制定、决定、实施上述歧视性措施的组织和个人，可依据《反外国制裁法》等相关规定列入反制清单，采取相应措施。第二十五条规定，外国组织、个人危害中国国家主权、安全、发展利益，违反正常市场交易原则、中断与中国企业、其他组织或个人的正常交易，或对中国投资者及其对外投资采取歧视性措施、不合理剥夺或限制其正当权益的，国务院有关部门可在贸易、投资、入境、居留等方面采取禁止或限制措施；上述措施同样适用于外国组织、个人实际控制或参与设立、运营的相关实体。

这一制度设计体现出我国在复杂国际环境中依法维护自身权益的能力不断提升。从结构上看，上述条款区分国家（地区）、国际组织与具体市场主体，形成分层分类的应对体系，既有宏观层面的政策回应，也有针对具体行为主体的精准措施，增强了制度的针对性与可操作性。相关制度与《反外国制裁法》等既有法律框架衔接，体现出体系化、协同化的法治建设思路。

需要特别指出的是，《规定》中的反制措施条款，是防御性而非进攻性的，是威慑性而非滥用性的，其核心目的在于维护正常的国际经贸秩序和市场原则、维护中国投资者及其对外投资的安全和正当权益，而非主动实施对抗。从条款表述看，反制措施的启动和适用有明确的前提条件：必须是有关方面违反国际法和国际关系基本准则、采取歧视性措施，或危害中国国家主权、安全或发展利益，违反市场交易原则中断正常交易或采取歧视性措施，不合理剥夺或限制对外投资正当权益。也因此，正常的商业纠纷、市场摩擦、合理的监管差异，均不在反制措施的适用范围之内，不会影响企业正常的市场交易活动和一般性商业纠纷的处理。

从实践看，中国在相关领域采取反制措施一贯坚持以国际法基本原则为依据，仅在必要情况下采取正当、合理的应对措施，总体谨慎谦抑。《规定》的相关安排体现了这些基本原则取向，并释放清晰信号：规则针对的是行为本身，而非特定国家或主体。

总的来说，《规定》多项制度设计环环相扣、协同推进，统筹发展和安全，既打造了风险防控的防护“盾”，也铸就了必要反制的锋利“剑”，提高了对外投资管理制度的完整性和可操作性，是善用法律手段，维护国家主权、安全、发展利益的切实体现。以《规定》的发布为起点，我国对外投资将持续提升规则供给水平和风险应对能力，为促进对外投资高质量发展、推动高水平开放、维护高水平安全提供更强大制度保障。