美国反规避措施威胁中国出口和对外投资

作为美国最重要的贸易伙伴，中国也是美国反倾销/反补贴调查的最主要目标。作为应对策略，越来越多的中国制造企业选择在东南亚、拉丁美洲等国家和地区设厂，在当地完成最后工序后再将成品出口至美国。然而，近年来美国日趋频繁的反规避措施严重阻碍了中资企业的出口和投资。

概述

在美国现行法律制度下，反倾销/反补贴措施由商务部（DOC）和海关及边境保护署（CBP）具体负责实施，与此相关的反规避措施也相应由这两个机构负责。反规避调查主要有四类：

CBP对货物原产地的调查：CBP有权对可疑的原产地申报进行调查。CBP主要采用“实质性转型”标准对货物的原产地进行判定。如果货物在出口国的工序不能达到这一标准，则CBP将认为原产地申报不实，据此CBP将有权重新核定关税、追缴税款、处以罚款甚至没收货物。

DOC对适用商品范围的调查：在一项反倾销/反补贴措施有效期内，DOC有权对涉案商品的进口原料或零部件或者来自其他国家的同类商品进行调查，以决定这些商品、原料或零部件是否也应纳入该反倾销/反补贴措施的适用范围。

DOC的反规避调查（anti-circumvention）：商品在进口到美国之后完成最后工序、商品在原产国进行简单的修改后再出口美国、商品在第三国加工生产、商品被进行后续开发变更后再出口美国是DOC重点调查的规避行为。如果DOC认定商品存在规避的情况，则该商品将同等适用相关的反倾销/反补贴措施。

CBP的反规避调查（anti-evasion）：CBP有权对谎报原产地、谎报商品归类、经第三国转运等情形进行调查，以确定进口商品是否规避美国反倾销/反补贴措施。如果认定构成规避，CBP将暂停商品清关、延长清关期限、要求缴纳反倾销/反补贴税、处以罚款甚至移交刑事调查。

与美国“双反”相关的反规避调查通常指后两种。

反规避调查案件数据

DOC的反规避调查的主要法律依据是《1988年贸易法》。1997年至2020年10月期间，DOC一共发起了48起反规避调查，涉及中国商品的案件有35起，占73%；31起案件已作出最终裁定，认定存在规避的有26起，占84%。涉及中国商品的调查中，仅有3起获得不存在规避的裁定。

在触发DOC调查的事由中，“第三国加工”占比最高，达三分之二。第三国加工的案例中，最常涉及的加工第三国是越南、印度、泰国和马来西亚。

CBP的反规避调查的主要法律依据是《2015年执行与保护法》。2016年至2020年10月期间，CBP启动了40起反规避调查，涉及中国商品的有35起，占88%；22起案件已作出最终裁定，认定存在规避的有21起，占95%。涉及中国商品的调查中，仅有1起获得不存在规避的裁定。

在触发CBP调查的事由中，“第三国转运”占78%。第三国转运的案例中，最常涉及的转运地是越南、泰国、柬埔寨和菲律宾。

调查激增的原因分析

针对“涉中”商品的反规避调查激增，源于美国对中国商品“双反”措施的激增。特朗普执政后，美国加大了贸易保护措施的执行力度和频次，而中国是最主要的打击目标，导致美国对中国商品实施的“双反”措施数量大幅增加：

在“双反”措施的打击下，中国输美商品金额增长趋缓，甚至在2019年出现下降。

同一时期，美国从某些第三国进口的商品金额加速增长。根据美国商务部的统计，美国对越南货物的进口金额自2016年起加速增长。

中国对越南制造业的投资激增有可能是越南对美出口大增的驱动因素之一。据中国商务部统计，中国对越南的直接投资呈快速上升趋势。

越南是中国制造业在东盟投资的主要目的地国家，截至2018年底在越南的中资制造业投资存量位居东盟第三。根据越南外交部的研究报告，截至2018年，加工和制造业投资占中国在越南投资总额的61.4%。

根据中国统计局的数据，中国对越南的货物出口也大幅增长。

越南从中国主要进口机器设备和工业原材料。越南海关总局披露，2018年越南从中国进口了总额达814亿元人民币的机械设备，是从中国进口最多的货物。另据越南统计总局报道，2019年前三个季度，生产材料进口占越南进口商品的91.4%，进口第一大市场为中国，增长17.3%；主要出口商品为工业制成品，出口第一大市场为美国，增长28.2%。

按照DOC的审查标准，“受调查国家之间的贸易趋势变化”和“零部件来源国的出口商与第三国的组装厂是否有关联关系”是用于判定第三国加工是否构成规避的两项重要因素。中国制造业对越南的大量投资是越南出口的“涉中”商品屡遭美国反规避调查的一个主要原因。

应对建议

随着中美贸易关系的紧张持续，预计美国针对中国商品的“双反”措施将有增无减，与之相应的反规避措施也将水涨船高。

面对来势汹汹的反规避调查，中国企业可以采取以下应对策略：

第一，如已在第三国投资生产输美产品，则应抓紧熟悉相关规则和案例，积极防范日后可能遭遇的调查；

第二，如正计划在第三国设厂，则应选择能最大程度实现当地化生产的产品，提高被反规避的胜诉率；

第三，对于难以在第三国提高本地化率的产品，则应争取实现技术升级，提高产品价值，从源头上降低被“双反”和反规避的概率。