外国财税专家对税收服务“一带一路”的新思考

彼得 A. 巴尔内斯 H. 大卫·罗森布鲁姆著

陈新 译

中国的“一带一路”倡议之宏大，让人难以想象：覆盖三大洲的近一百个国家，相关基础设施支出以数十亿美元计，其文化交流与融合构想在人类历史上前所未有。

那么，税收应该如何融入其中呢？

包括笔者在内的税收专业人员一般都认为，所有重大政治和社会问题，其核心无不关乎税收政策事项。这样说可能有点夸大其词，却并非言过其实。“一带一路”倡议沿线国家的领导人正确地认识到，税收问题——税收合作、税收管理部门和人员的能力建设、公平高效的税收征收机制、行之有效的争议解决机制，将是“一带一路”倡议取得成功的关键因素之一。

“一带一路”税收征管合作机制（BRITACOM）已经做好了迎接挑战的准备。但是，在此关键时刻，对国际税收问题进行传统思考是不够的。BRITACOM 在制定工作目标和规划工作任务时，所思考的维度必须合乎“一带一路”倡议本身。

挑战在于：国际税收目前受制于已有百年历史的单边或者至多为双边的税收管理范式。各国自行制定各自的税收法规，并各自对这些法规实施管理。纳税人的确间或能够安排其母国和另外一个国家商定预约定价协议（APA），或者使两国一同通过相互协商程序解决某个税务检查事项。但是，除了OECD、联合国，以及其他国际组织的种种努力以外，在税收领域中，基本上各国还是在自行其是。

可是，在税收领域之外，尤其是在商业领域，早已不再以双边关系为主导了，已经是一派多边的局面。全球化企业在50 个，或100 个，甚至于150 个国家中展开其经营活动。一条供应链可以跨越10 余条国境线。一项单一数字服务可以流入50 多个国家的数百万个家庭。

我们当今的国际税收管理体系已然无力应对纷繁复杂的现实世界。试图让双边税收管理“更好”“更强”或“更透明”，就仿佛想要制造出更好的自行车，去帮助警察管理在高速公路上飞驰的各式汽车。

双边税收管理滞后于纳税人的实际需求，其最为突出的例子是OECD 的多边工具。多边工具是OECD 税基侵蚀和利润转移项目的重要成果之一。可是，这个多边工具实际上根本就不多边！相反，多边工具只不过是一个工具，一国只需凭此一纸公文，就可以调整其双边税收协定，而无需费心劳神逐项协定重新谈签。

但愿能有为数众多的国家签署多边工具，从而能够同意用相对简单的方式修订并执行其双边协定。大约有20 个国家已经加入，估计还会有更多国家跟进。但是，多边工具的影响仍然将仅以双边的形式得以显现。

这种双边化的税收管理模式与纳税人及税收管理部门的需求之间的差距何在？不妨让我们来看看转让定价和争议解决方面存在的挑战。

转让定价。在当今的国际税收领域，转让定价是最易引起争论的问题。各国政府认为，纳税人人为操纵其转让定价方案，使政府丧失了其急需的（并且从法律意义上来说是应得的）税收收入；而纳税人则觉得，政府不公平地针对跨国公司的税收征收，已经超越了跨国公司在特定国家能够恰如其分地反映其资产、功能和风险的所得。

在转让定价方面，减少摩擦，不再劳民伤财的一个工具，是让纳税人能够与一个或多个国家政府寻求签订APA。通过APA，纳税人可以解释其转让定价方法，并在磋商之后和政府商定，如果纳税人恰当地遵守了商定的转让定价方法，政府将认可纳税人的转让定价结果。

纳税人如何才能获得APA 呢？一次一个国家，或者在双边协议的情况下，一次两个国家。“多边”APA比较少见。一些大银行为其“全球经营的”企业，和美国、英国和日本谈妥了三边APA，但是，这类三国协议数量稀少；而且，三边APA 并不是真正意义上的三边：只不过是分别与三国政府签订的条款完全相同的独立协议。

宝洁公司（Proctor & Gamble）在十多年的时间里，殚精竭虑，付出巨大代价，才换来若干份APA，涵盖其跨境关联交易中的约70%.这些协议中，有16 份目前正在实施之中，还有9 份悬而未决。但是，这些协议中的每一份都是单独议定的；对于每一份协议，宝洁公司必须说服相关国家政府，其理应认可在其他数十个管辖区中已经得到认可的转让定价方法。

争议解决。每个国家都会对纳税人实施税收检查，这是自然而然的事。当出现争议时，最好的情况是依据税收协定中的相互协商程序，通过双边途径，解决分歧。

可是，争议往往不完全是双边的。

在许多情况下，全球供应链和分销体系会要求进行转让定价计算，可能影响到五六个或十几个国家。调整一项定价决定，会在多个其他国家产生连锁反应。

再进一步考虑纳税人可能会部署的全球方案。例如，设想纳税人采用某种全球方法，分摊其总部费用；如果某个国家的税务机关对分摊给该国子公司的金额提出异议，那么，纳税人实际上并无切实可行的方法，连带调整其他国家的分摊数额。与此类似，如果纳税人采用全球方法收取商标或专利的特许权使用费，那么，在纳税人各子公司开展经营活动所在的十多个国家中，此项特许权使用费收费的合理性都有可能受到检查，甚至遭遇调整。

本文为节选，原文刊发于《国际税收》2019年第4期。