中资企业境外项目社区沟通实践——以莱比塘铜矿项目为例

[本文转载自国际工程与劳务杂志，“走出去”导航网已获其授权转载发布]

规避社会责任风险的核心是做好社区关系管理，企业应通过社区沟通和社区融入，对风险进行识别、预防、管控，将其转化为可持续发展的机遇。然而，中国企业多处于“走出去”的初级阶段，在海外投资中往往缺乏对环境和社会风险的预判能力，也未建立起应对不同利益相关方诉求的成熟机制。万宝矿产有限公司（万宝）缅甸莱比塘铜矿项目通过改善社区沟通实践，经历了从失败走向成功，化危为机的过程，在中国企业对外投资案例中具有一定的代表性。本文基于这一案例研究，分析中国企业在与缅甸当地社区互动过程中的问题和挑战，以期为“走出去”企业在海外进行有效社区沟通，妥善解决社区冲突和矛盾提供借鉴。

中国对缅投资情况

自1988年起，缅甸的经济体制由社会主义经济逐步向市场经济转变。2010年缅甸新政府上台后，外商投资规模迅速扩张。近年来，缅甸积极响应中国的“一带一路”倡议，中缅两国全方位、多层次、宽领域的合作格局正逐步形成，中国成为缅甸第一大贸易伙伴、第一大出口市场和第一大进口来源地。据缅甸投资暨公司管理局（DICA）官方网站，从存量来看，截至2020年6月，中国内地企业在缅投资数为457家，位居榜首，投资存量为185.22亿美元（如图1）。

从投资流量看，中国内地企业投资在缅甸外商总投资中所占比重在2011年达到顶峰，自2012年起大幅缩减，近几年来缓慢回升（如图2），一方面是受到密松水电站事件的冲击，另一方面也与缅甸加快对外开放有关。中国在缅投资面临激烈竞争，如新加坡已在2012年后取代中国成为缅甸外商投资最大国。

从长期来看，中国对缅投资一直存在很大的波动，这主要是因为中国对缅投资大部分集中在电力（ 57%）、石油和天然气（ 18%）以及采矿（17%）等大规模资源开发项目（如图3）。这些项目通常由国有企业主导，具有资金规模大、数量少的特点，导致单个项目的增减就会给投资流量带来巨大变化。

据中国-东盟商务理事会统计数据，2019年中国企业在缅新签工程承包合同额63.1亿美元，同比增长128%；完成营业额18.6亿美元，同比增长59.3%。近几年来中国在缅甸市场从事工程承包的央企及地方企业有50多家，主要从事的项目有电站、港口、机场、桥梁、铁路等。在缅新签大型工程承包项目包括曼德拉中心车站项目、曼德ACO太阳能项目、亚太水沟谷经济特区房建项目等。

中国企业赴缅投资面临的社区层面挑战

本文基于对在缅甸经营的中国企业，如万宝、中国港湾工程有限责任公司、中国技术进出口集团有限公司以及第三方咨询公司的调研，分析中国企业在缅甸投资所面临的社区层面挑战如下。

关于外部环境，缅甸的相关法律法规有待完善，政策稳定性不足，政治力量之间的竞争变得更加激烈。缅甸政治、经济和社会的不确定性将对在缅投资的中国公司造成影响。此外，缅甸仍然是一个工业发展水平低、交通和通信基础设施落后、物流成本高和缺乏电力供应的国家，这也将对中国投资者造成不利影响。

关于具体项目，尤其是社区沟通方面，由于社区组成复杂，当地居民的受教育差异很大，受具体项目的影响有限，企业需要积极与当地社区沟通，通过广播电视宣传、邀请居民参观项目现场等方式，帮助当地社区更好地了解项目。中国企业普遍采取“做好事不留名”的策略，不善在媒体面前表扬自己，且在涉及缅甸政府的经济和商业活动中，政府通常安排官方媒体参加，中国公司很少邀请当地私营媒体和外国媒体参加活动，企业未能充分发挥当地媒体的宣传作用。由于缺乏当地媒体的报道，当地社区对中国公司和项目的了解很少。

在缅社区关系管理重点

近年来，缅甸政府更新了评估外国投资项目可行性的标准，更加注重项目是否开展环境和社会影响评价、是否针对潜在影响制定环境影响管理计划、是否提出征地和搬迁补偿计划等。这些新要求给中资企业带来不小的挑战，也让不少企业愈发重视与当地社区的关系。同时，随着缅甸近年来发展水平的提高，公众舆论环境变得越来越复杂，居民和劳工的呼声变大。

在缅中资企业的社区关系管理主要表现在三个方面：征地搬迁、社区投资和利益相关者。

一、征地搬迁

涉及征地和搬迁的项目，中资企业面临的挑战是如何处理与当地政府的关系，以及如何结合缅甸的国情来使用国际标准。

二、社区投资

在社区投资方面，中资企业会采取不同的工作方式，如成立企业社会责任部门（CSR部门）、制定社会责任目标并在责任单位层级实施、定期了解村民需求并解决问题、设立社区发展基金、捐建学校和医院等。但仍有不少企业将CSR简单理解为开展公益慈善捐赠活动，缺乏深度的社区沟通，难以获得真正的社会许可。

三、利益相关者

在利益相关者关系管理方面，过往中国企业只注重与东道国政府打交道，但近年来在项目屡遭碰壁的情况下，开始细分不同的利益相关方及其诉求，建立相应的沟通机制，主要包括政府、社区村民、国际和本土的非政府组织（NGO）、媒体，以及当地宗教及其他组织的意见领袖等。根据社会资源研究所对在缅中资企业社区关系管理的调研报告（2018），与社区关系紧密相关行业的企业在缅投资前期均面临着挑战。如莱比塘铜矿项目初期曾因忽视社区风险而被迫停工长达两年之久。

莱比塘铜矿项目简介

一、项目背景

莱比塘铜矿位于缅甸西北部实皆省蒙育瓦地区，是“一带一路”标志性示范项目之一，也是亚洲最大的湿法炼铜项目之一。原由加拿大艾芬豪矿场公司运营，因西方对缅甸的持续制裁，于2008停止运营。2010年，万宝同缅甸政府签署合作协议，与缅甸军方控制的联邦经济控股有限公司（UMEHL）联合运营莱比塘铜矿项目，万宝负责提供项目所需10.65亿美元（约70亿元人民币）投资，并负责生产和运营，UMEHL负责获得缅甸政府许可和协调征地搬迁事宜。

莱比塘项目时间跨度较长，主要经历了以下4个阶段。

1.达成合作

2010年6月，万宝与缅甸军政府签署合作协议；2012年3月，项目正式动工。

2.项目受阻

2012年6-11月，项目推进受阻，民众抗议升级；2012年12月，项目全面停工。

3.积极沟通

2013-2014年，万宝根据莱比塘铜矿调查委员会出台的报告，在经济、社会和环境方面采取整改措施，2014年12月基本消除各项阻碍因素，项目准备全面复工。

4.顺利复产

2016年1月，项目投产；2018年，项目达产，年产阴极铜10万吨。

二、项目对当地社区造成的影响

自莱比塘铜矿项目动工以来，发生了上百起不同规模阻挠、谩骂、威胁、破坏、示威事件，不同利益相关方的多元诉求使项目获取社区许可的过程异常复杂且艰难。

1.环境影响

万宝接手莱比塘铜矿项目后，并没有及时按照国际标准重新进行第三方环境和社会影响评估（ESIA），而是沿用了加拿大艾芬豪矿业公司在上世纪90年代完成的ESIA报告。这份报告不仅不符合当时的国际标准，且严重脱离缅甸的实际情况，不被当地社区和NGO所认可。莱比塘铜矿距离附近村庄非常近，且由于铜矿开采区的范围不断移动，项目的环境影响范围较广，波及群体大。铜矿开发规模效应所带来的环境影响包括废水、废矿石及土壤污染等。

2.社会影响

莱比塘铜矿采取湿法冶炼，需要占用大量土地将矿石进行堆浸。项目征地面积为6964英亩，覆盖33个村庄，涉及4500余户共计3万余名村民被征地后的生计问题。尽管能够获得一定的现金补偿，但许多村民将这些补偿款用于支付日常开销而非投资于生计，并不能为家庭带来持续的收入，一旦补偿金用完，可能会对企业产生新的诉求。加之搬迁的村民需要在新的居住地重新建立社会关系，种种原因叠加导致家庭成员之间对搬迁形成了截然不同的看法，甚至因此产生隔阂。

征地还涉及到宗教问题。缅甸超过 80%的国民信仰佛教，国内庙宇林立，莱比塘矿脉核心区的都亚寺庙院佛塔被当地村民视为重要宗教古迹。尽管得到调查委员会的支持，佛塔最终被迁移，但到新塔礼佛的村民较少，这从一定程度上对当地社区的社会资本造成了影响。

社区沟通面临的挑战

一是缅甸法律体系有待完善，政策稳定性不足，政府治理能力差、效率低，且政治力量之间的竞争越发加激烈，尤其在缅甸军政府向民选政府移交权力之后，项目所处的政治环境发生巨变。同时，美国奥巴马政府的亚太再平衡战略与中国的地缘政治博弈对中国在缅甸的投资项目带来冲击。

二是缅甸工业发展水平较低，交通、电力和通信基础设施落后，物流成本高，导致对投资者吸引力下降。

三是当地社区居民组成复杂，受教育差异很大，企业需要积极与当地社区沟通，掌握居民情况后选择适合的方式，如通过广播电视宣传和邀请居民参观项目现场等，帮助他们更好地了解项目，进而支持项目建设。社区关系的核心是解决失地村民的需求，最大的挑战是获得当地民众的认可，即项目实施所需要的“社会许可”。

四是中资企业往往不善于自我宣传，且较少与外国媒体，尤其是项目当地的私营媒体进行互动。由于缺乏当地媒体的报道，社区对中国公司和项目的了解也就非常有限，不利于社区关系的维护。

应对社区问题的“万宝实践”

一、内部治理

2013年3月，万宝成立公共关系部，后经部门职能完善后成为CSR部门，逐步搭建起社会和环境问题管理体系。CSR部门的关键职能是负责社区关系维护，主要由掌握缅语沟通技能的年轻中方员工组成，他们是企业在缅甸对外沟通的主力军。与此同时，万宝下设缅甸企业可持续发展（CSD）代表团队，团队成员由受项目影响的村庄中有影响、有威望的村长或长老组成，他们成功地架起了沟通公司和村庄的有效桥梁。这些由村民组成的CSD代表团队在收集和传递信息、组织安排社区沟通等方面发挥了积极作用。此外，企业还聘请了第三方咨询公司China-i（华誉）进行社会责任能力建设，将践行社会责任拓展到每一个部门，制定了社会许可获得战略、劳工管理规范等一系列政策。

二、环境治理

万宝根据调查委员会给出的结论和建议，优化其环境、社会和治理（ESG）管理，委托 Knight Piésold公司，开展新的 ESIA及建设期环境和社会管理计划，并在建设和运营过程中按照国际标准管控环境影响，打造环境友好型国际矿业公司。根据闭坑计划，项目进入运营期后，公司每年将拿出200万美元（约1350万元人民币）注入基金账户作为环境管理保证基金，用于持续复垦、植被恢复和闭坑。

三、社区关系

万宝从2013年起组织了多次大规模的社区沟通，沟通形式从一开始的集会宣讲转变为后来的一对一入户沟通，不仅获取了各家失地的详细情况和村民的真实诉求，更真正促进了中国员工与当地村民的相互理解。为长期维护社区关系，万宝在营地入口设立社区沟通办公室，建立起投诉响应机制。针对村民反馈中最突出的生计和就业问题，万宝采取了以下措施。

1.重新进行征地赔偿

万宝于2013年3月及2014年2月两次根据缅甸政府制订的标准增加土地补偿。根据土地类型的不同，每英亩土地的补偿金在182.5万－325万缅币（约9000-17000元人民币）之间，两次共支出近100亿缅币（约5000万元人民币），超过70%的村民接受了这两次土地补偿。

2.实施“待业补助金计划”

2014年7月，万宝推出了 “待业补助金计划 ”，制定了为期 30年的补助金整体规划：失地 10英亩以下每月赔偿 70美元（约450元人民币），失地10-20英亩每月赔偿 120美元（约800元人民币），失地大于20英亩每月赔偿160美元（约1000元人民币）。超过80%的村民接受了这项计划，为项目重启奠下了基础。这是缅甸历史上第一个由企业带头创建的社保制度。截至2020年6月，接受待业补助金计划的村民比例超过了90%。

3.可持续生计长期项目

除现金支持外，万宝还制定了可持续生计长期项目。通过针对性采购计划、能力建设和咨询，帮助失地村民组建施工队、运输队、木工队等，发展畜牧养殖，帮助失地村民改变以农耕为主的生活方式，获得新的生计手段。如公司采取援建蛋鸡养殖场的方式，在为村民提供就业机会的同时，让失地村民可根据失地面积大小在养鸡场享受不同比例的股份分红。这一做法进一步让当地村民受益，促使剩余村民同意搬迁，有力地促进了公司征地工作取得阶段性进展。

4.积极开展社区帮扶

万宝承诺在建设期内每年投入100万美元（约650万元人民币），进入运营期后合作方每年2%的净利润用于社区帮扶。主要涉及修桥修路、通水通电、兴建学校医院、在失地村庄派驻流动医疗队等公共服务项目，真正解决村民的迫切需求。

四、加强公共关系管理

缅甸正处于民主转型期，政府对新闻媒体自由权进一步放开，媒体在不同背景下会进行有目的性的引导，可能对项目发表负面报告。面对复杂的舆论环境，万宝充分重视发挥好当地媒体的作用，建立长期媒体应对机制和危机响应机制，选派精通缅语的新闻发言人，面对媒体宣传迅速反应，明确区分媒体宣传的受众，保障了项目的顺利实施。

同时，万宝也主动开展媒体公关，在第一时间发声，争取积极主动地舆论引导，密切关注舆情并及时反应。自2014年起，万宝开始发布英语和缅语的CSR报告，并录制宣传片，通过其官网、社交网络、媒体主动向各方披露项目信息和进展。

通过种种努力，万宝重新获取了社区许可，在其2015-2016年度CSR报告中，村民对于万宝社区发展计划的满意度普遍较高。2015年1月3日，项目在停工 2年后实现全面复工， 2016年项目实现投产， 2019年生产阴极铜 10万吨，项目成功达产。

经验与启示

第一，企业首先要全面了解并自觉遵守项目所在国环境法律法规和相关环境与社会责任指引，自主提升对外投资活动的环境标准，参照国际规则和国内环境法律法规，履行环境责任，做好环境尽职调查和项目的环境影响评价，采取预防性措施控制、规避环境风险。

第二，企业应当重视并全面、系统地评估社区风险，将其作为开展项目投资评价的一个指标，在投资周期内对社区风险进行动态监控，建立长期风险评估机制。目前中国大部分企业都没有考虑到社区风险及其相关预算，往往会在海外开展项目的过程中受到阻碍，甚至被勒令停工。

第三，社区沟通需要得到公司管理层的重视。要提升项目管理团队的社会风险管理能力和积极履行企业社会责任的意识，从战略上进行社区沟通规划，强化内部建设和自我规制，让全公司都参与进来，主动提升应对环境社会风险的能力，积极主动履行企业社会责任。

第四，社区沟通需要准确识别利益相关方和关键影响人物，主动倾听，及时回应，才能赢得对方的理解和尊重。同时，社区走访是项目建设工作的重要组成部分，切忌因追赶项目进度而长期停止社区走访。社区工作不能流于表面，要深度聚焦社区核心诉求，创新社会许可的量化指标。

第五，做好针对性的信息披露是判断公司信息透明度和投资者保护的重要举措，增强民众对项目的了解，赢得民众的理解和支持。也是企业公司治理水平的有效体现。信息透明与公众监督密切相关，信息越透明，公众越容易实施监督。企业要提高信息公开能力，针对不同社会层面对知识的接受程度、不同的诉求和关切方向，制定不同的沟通模式，将项目的真实情况传递给社会。

第六，全球化背景下，不同经济体处于不同的社会发展阶段，中国应当向上学习，向下兼容，探索适合自己的发展道路。一方面需要深入了解项目当地所处的社会阶段和经济发展情况，从而更好地融入当地社区，提供切实的帮扶；另一方面要学习发达国家的先进经验，例如强化国内NGO、基金会等第三部门的职能，专业化、系统化地对项目当地进行社会调研，为企业顺利出海保驾护航。