【安永洞察】欧洲议会提出欧盟碳边界调整机制议案

摘要

2021年夏，欧盟委员会（以下简称“欧委会”）提出了一系列提案（“减碳55”一揽子立法计划）。该一揽子立法计划旨在调整欧盟气候、能源、土地利用、交通运输和税收政策，使其与欧盟到2030年实现温室气体净排放量与1990年的水平相比至少降低55%的目标以及到2050年实现欧洲气候中和的总体目标保持一致。

其中的一项提案是碳边界调整机制。碳边界调整机制将针对欧盟进口的部分产品设定碳价格。欧洲议会和欧盟理事会将联合颁布碳边界调整机制提案。根据普通立法程序，碳边界调整机制的主管委员会是欧洲议会下设的环境、公共健康和食品安全委员会。2021年12月，环境、公共健康和食品安全委员会完成了对提案的一读，并向欧洲议会提交了议案。议案被视为是对初始草案进行的大幅修订，旨在迅速部署，扩大覆盖范围。有关议案的更多详情，请参阅下文。

详细讨论

碳边界调整机制是欧委会“减碳55”一揽子立法计划的关键要素之一，旨在实现《欧洲绿色协议》中所述的目标，即，到2030年实现温室气体净排放量与1990年的水平相比至少降低55%。

碳边界调整机制的关键要素包括：

• 针对进口特定产品设定碳价格，以确保欧洲雄心勃勃的气候行动不会导致“碳泄漏”。

• 加快取消对碳边界调整机制涵盖的商品以及航空业的免费碳排放配额，将航运业碳排放纳入欧盟碳排放交易系统。

• 《替代燃料基础设施指令》要求飞机和船舶在主要港口和机场可获得清洁电力供应。

• 对停泊在欧盟港口的船舶所用能源中温室气体的含量设定上限。

• 修订后的《欧盟能源税指令》提议将对能源产品的征税与欧盟的能源和气候政策保持一致。

环境、公共健康和食品安全委员会是碳边界调整机制的主管委员会，已向欧洲议会提交议案。其他相关委员会（包括国际贸易委员会、经济与货币事务委员会、农业和农村发展委员会）也针对碳边界调整机制提案的修订，向环境、公共健康和食品安全委员会提交了议案，供其考量。

环境、公共健康和食品安全委员会和其他委员会提出的碳边界调整机制议案汇总

✓加快取消免费碳排放配额

环境、公共健康和食品安全委员会建议，自2024年1月1日起逐步取消纳入欧盟碳排放交易系统的欧盟制造商的碳边界调整机制适用领域的免费碳排放配额，到2028年12月31日彻底取消该等配额。逐步取消该等配额时，应确保碳边界调整机制涵盖的进口商品与欧盟生产的同类商品享受同等待遇。该项计划实际上意味着碳排放交易系统涵盖的商品的欧盟生产商必须加快采纳该项举措，更快地减少碳排放，从而保持竞争力。同样，由于碳边界调整机制证书（碳边界调整机制涵盖的商品进入欧盟市场所必需的证书）的价格将与欧盟碳排放交易系统规定的价格挂钩，进口碳边界调整机制涵盖的商品将相应承担更高的欧盟入境成本。为了确保竞争力，对于碳排放量较低的商品，在欧盟境内生产碳排放交易系统涵盖的商品以及欧盟进口碳边界调整机制涵盖的商品将更具商业吸引力。

✓纳入新产品

扩大所涵盖的商品范围，纳入大量高分子材料和有机基础化学品类商品。可能将氢气纳入碳边界调整机制涵盖的初始商品清单。初始清单包括水泥、电力、化肥、钢铁和铝行业的部分选定产品。欧洲议会将继续讨论是否纳入石油产品。

✓碳边界调整机制最终涵盖的产品范围

碳边界调整机制最终应涵盖欧盟碳排放交易系统涵盖的所有产品，包括原油、精炼石油产品、铁矿石和亚铁矿石、油/脂肪、淀粉、糖、麦芽、纺织纤维、木浆纸和纸板、染料和颜料、基础医药、陶瓷等各类商品。

✓过渡期

明确过渡阶段将长达24个月，即，2023年1月1日至2024年12月31日，实际上仅剩不到12个月的时间来准备履行报告义务（因为可能是自2023年1月1日开始需要履行报告义务）。

✓涵盖的碳排放

碳边界调整机制应涵盖与生产商直接控制的商品生产流程相关的“直接碳排放”，包括生产过程中加热和冷却产生的排放，还应涵盖生产商品生产过程中所消耗的电力所产生的温室气体排放相关的“间接碳排放”。但是，对于间接碳排放，议案还建议将下游产品纳入碳边界调整机制的范围。因此，碳边界调整机制的范围可能会在未来几年内有所扩大。需要注意的是，如果欧盟未来调整欧盟内部排放交易框架，碳边界调整机制可能做出相应规定。

✓海关当局的职责

海关当局应确保各进口商（报关人）事先已在碳边界调整机制中央管理机构注册登记。

✓统一的碳边界调整机制中央管理机构：

议案提出设立一个统一的欧盟碳边界调整机制管理机构，而非在欧盟各成员国设立27个分散的碳边界调整机制管理机构，以确保采用迅速、一致且具成本效益的方式实施，同时避免受监管方在成员国之间有“择地遵从”的空间。

✓仅认可明确的碳定价政策：

议案明确提出，只有制定明确的碳定价政策（直接对碳进行定价的政策，例如，碳税或碳排放交易体系），第三方国家进口才无需遵循碳边界调整机制。

✓为最不发达国家提供支持：

虽然已否决直接豁免最不发达国家遵循碳边界调整机制，但其中的一项议案提议为最不发达国家的脱碳项目提供财政支持。

✓商品原产地：

在基于基准值应用各国的平均碳排放量来确定应收取碳边界调整机制费用的碳排放量时，非优惠商品原产地是一个关键因素。议案明确提出，《欧盟海关法典》的非优惠原产地规则适用。就拟议范围而言，这意味着如果商品生产涉及多个国家或地区，其原产地应视为最后在专门场所进行经济上合理的实质性加工或作业，从而生产新产品或代表某一重要生产阶段的国家或地区。此外，针对部分商品有特定的规定。

总体而言，议案强调应按照计划实施、甚至加快实施碳边界调整机制的政策意图，并扩展其范围以实现《欧洲绿色协议》中的目标。企业拥有不到12个月的时间来评估相关影响，实施相关措施，从而自2023年1月1日起履行合规义务。加快取消碳排放交易系统规定的免费碳排放配额将意味着，自2024年1月1日起，需遵循欧盟碳排放交易系统且获得碳边界调整机制保护的制造商由于需要购买额外的碳排放交易系统配额，其碳成本上涨可能会导致生产成本以远远高于预期的速度上涨。

另一方面，在大多数情况下，碳边界调整机制涵盖的商品进口成本也将更高。总体而言，除非企业减少温室气体排放量，否则需遵循碳排放交易系统或碳边界调整机制的任何商品以及任何衍生产品的市场价格将上涨。

碳定价、能源税收和相关法规的未来立法仍然处于政策制定阶段。各利益相关方追求的目标截然不同。预计政策层面的讨论将比较棘手，与2021年7月的提案以及环境、公共健康和食品安全委员会和其他委员会的议案相比，部分法规的细节将有所不同。但是，法规的目标非常明确，欧盟主要代表反复强调实施碳边界调整机制政策的意愿。

因此，尽管一些细节可能尚不明确，或者拟议立法的细节在最终的国家立法中可能有所不同，但欧盟制造商、贸易商、进口商、外国出口商和其他所有可能受到碳定价措施影响的各方应迅速开始全面分析碳边界调整机制的预期影响，以及碳排放交易系统、能源税收和其他相关领域法律的变化。具体而言，根据当前计划，可能不会为减少对欧盟碳排放交易制度配额的需求制定出口退税计划，因此，碳排放交易系统涵盖的商品的欧盟制造商需要评估其市场定位。

企业应采取的主要行动

在评估碳边界调整机制的潜在影响时，应分析各个因素，例如，确定需呼吁采取的行动、优先级排序、措施的相互依赖性。应考虑以下要点：

评估碳边界调整机制对运营的潜在影响，即，审查海关数据、采购数据、物料清单、交易模式和物流流程，以确定碳边界调整机制是否适用。

量化潜在风险敞口，即，估算碳边界调整机制成本和预期行政治理成本的潜在影响，作为未来供应链流程、采购、合同、基础设施、并购策略后续战略分析的基础。

分析是否可获得数据以及数据质量，即，确定需要哪些数据要素来履行预期的碳边界调整机制合规义务，确定可以获得哪些数据，并评估数据质量，从而及时弥补相应的差距，以准备履行预期的行政义务。

审查与欧盟地区和拟议碳边界调整机制相关的全球价值链和足迹。此外，审查欧盟碳排放交易系统的影响，以确定成本优化方案以及投资减排型制造设施的更佳策略，使用替代产品，并采取其他适当措施。

审查对商业模式的影响，即，结合竞争格局和企业价值分析对商业模式的影响。

影响

《欧洲绿色协议》和全球各管辖区的类似举措正在逐步落实，将为温室气体减排工作带来实际影响。该等举措不仅对欧盟产生影响，对企业的全球采购和分销足迹也存在影响。

预期变化将对排放密集型和能源密集型行业和企业产生重大的颠覆性影响。及时识别潜在影响，规划相关措施，留出足够的时间在直接碳成本和间接碳成本实现预期增加之前采取行动，这一点至关重要。拟议的措施还为企业提供了审查其是否准备好履行其环境、社会和治理责任的机会。因此，我们衷心建议相关企业应积极接受这些变化，并准备调整业务模式，与拟议碳排放框架保持一致。

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