【安永洞察】欧盟委员会发布有关防止滥用空壳公司的指令草案

摘要

2021年5月，欧盟委员会（以下简称“欧委会”）发布了《21世纪企业税收通讯文件》，提出防止滥用空壳公司避税的倡议。2021年12月22日，欧委会针对有关防止滥用空壳公司避税规则的指令发布了草案（简称“指令草案”或ATAD III）1。

指令草案旨在引入一项欧盟境内的“实质测试”（包括纳税人的报告义务），以协助各成员国识别从事经济活动但未达到最低实质要求、且在欧委会看来是为获得税收优惠而被滥用的企业（空壳公司）。此外，欧委会提出，企业需对视为空壳公司的企业，施以相应税务处理后果。指令草案还提出通过修订税务行政合作指令（第2011/16/EU号指令或DAC）来自动交换信息，且欧盟任一成员国可向另一成员国提出税务审计请求。

目前，指令草案将迈入成员国协商阶段，以达成最终共识。在欧盟，税收法规通常需经27个成员国一致同意，方可通过。根据欧委会的提议，各成员国需在2023年6月30日之前将该指令转化为本国法律，并自2024年1月1日起实施指令的规定。

详细讨论

背景

2021年5月18日，欧委会发布了《21世纪企业税收通讯文件》（“《通讯》”）。《通讯》阐述了欧委会为提供一个公平且可持续的欧盟企业税制度和为复苏提供支持而提出的短期愿景和长期愿景1。 在《通讯》中提议的公司税改革中，欧委会还宣布计划于2021年第四季度提出一项立法提案，阐述欧盟为“消除滥用空壳实体进行避税的行为”而提出的规则。

随后，2021年6月4日，欧委会以问卷调查的形式就该提案发起公众意见征询。根据指令草案的解读说明，欧委会从收到的反馈得出的结论是，尽管欧盟近期采取了一系列反避税措施，但所有答卷者均承认避税逃税问题依然存在，包括通过滥用空壳公司避税逃税。虽然一些答卷者十分乐见有新的针对性措施来解决税收领域的滥用问题，但其他一些答卷者则认为采取此类措施可能为时尚早。

欧委会指出，仍然存在企业利用空壳公司实施逃税避税等不当税收行为的风险，近期媒体的披露（OpenLux调研以及近期的潘多拉文件）也证实了这一点。

指令草案

该指令草案与其他欧盟倡议（包括有关最低税规则的提案）一致且相互关联，但在目标和范围方面与支柱二指令草案存在一些关键差异，此类差异也已在该指令草案的解读说明中得以强调。支柱二指令本质上致力于确定大型跨国企业的最低纳税水平，而本指令旨在解决利用低实质实体在直接税上避税的问题。简言之，本指令草案确定了一个最低实质水平，并未规定与最低纳税水平相关的措施。两项指令草案之间的另一个关键差异是，本指令草案适用于成员国的所有企业所得税税收居民企业，而且没有设定任何重大性门槛。

七步法

欧委会在指令草案中提出一个七步法（概述如下）。所有属于成员国企业所得税税收居民企业的实体均应遵从这一七步法。

应评估每个企业是否有落入本指令草案目标范围的风险。该类企业是指从事经济活动，无论其法律形式为何，且属于欧盟成员国税收居民企业的实体（以下简称“实体”）。欧委会提出，如果一家实体属于某成员国的税收居民，则应由该成员国的税务机关对该实体提供的信息进行评估。

第一步：入门标准

第一步共必须包括三个“入门”标准。如满足以下情况，该实体视为符合入门标准：

从事跨境活动

这一标准包括一项资产测试和一项所得测试，仅需通过其中一项测试，即符合这一入门标准：

► 如果企业纳税人所持特定资产（例如不动产）账面价值超过60%位于居民身份所在成员国境外，则通过资产测试。

► 如果实体“相关所得”超过60%源自境外，则通过所得测试。该等相关所得通常由被动所得组成，例如利息和其他财务所得（包括加密资产、特许权使用费、股利和其他股权所得），以及租赁、保险和不动产所得。

在地理位置方面具有流动性

如果实体在最近两个年度的所得超过75%属于相关所得，通常就视为符合这一标准。

外包其全部（或部分）行政管理工作

指令草案并未详细阐述这一标准的要求。根据指令草案随附的解读说明，这一标准似乎专门针对将其行政管理工作外包给第三方专业服务提供商（或类似机构）的实体。

第一步列出了若干例外情况，例如上市实体、特定受监管金融机构、在同一成员国经营业务的某些控股实体或拥有至少五名全职员工专门从事产生相关所得活动的实体除外。

如果实体符合入门标准，且不属于例外情况，那么该实体将被视为存在落入本指令草案目标范围的风险，并因此需履行报告义务。

第二步：报告

如果实体在第一步被视为存在落入本指令草案目标范围的风险，则必须在其纳税申报表中披露其实质。简言之，实体有义务确认其是否都符合下列各项指标，并提供证明文件：

1实体拥有专门供其使用的经营场所。

2实体在欧盟至少有一个银行账户。

3实体至少有一名董事，或大多数相关员工，其居住地离企业较近。

第三步：空壳公司

如果实体在第一步视为存在落入本指令草案目标范围的风险，且不符合第二步所规定的三个条件，则被视为原则上需适用该指令草案的“空壳公司”。

第四步和第五步：辩驳推定结果

在第四步，被视为第三步所述“空壳公司”的实体有两个辩驳这一推定结果的机会。第一个机会是实体能证实其真实开展经济活动，因此不属于空壳公司（尽管实体不符合第二步所规定的指标）。第二个机会是实体能证实其未获得税收优惠。在这种情况下，尽管实体拥有较低实质水平，但由于该指令草案旨在防止企业利用低实质公司获得税收优惠，因此该实体被视为不属于指令草案适用对象。

第六步：税收影响

欧委会针对未能按照第四步和第五步辩驳推定结果的空壳公司提出了相应税务处理后果。首先，空壳公司所在成员国可能会拒绝向空壳公司签发税收居民身份证明，或者是改为提供附有警告提示的税收居民身份证明。

其次，其他成员国不应向空壳公司提供相关双边税收协定和欧盟税收指令（例如，利息和特许权使用费指令）项下的优惠。这意味着，一旦涉及空壳公司，则不得提供税收优惠待遇，而且，应看穿至空壳公司的受益所有人，来分析其是否可能导致通过空壳公司获得的全部（或部分）税收优惠应相应减少。即使受益所有人所在国是某欧盟成员国，也需采取此看穿式核查。

第七步：信息交换

最后，欧委会提出，各成员国有权获取任何在第一步中被视为存在风险的实体的信息，即使该等实体满足其他步骤的任何例外情况。该等信息将自动交换。此外，如果一个成员国怀疑实体缺少最低实质，也可要求该实体所在成员国对税收居民实体进行审计。

罚款

虽然指令草案允许成员国自行确定罚款事宜，但不合规导致的最低罚款至少为该实体营收的5%。

后续工作

《欧洲联盟运作条约》第115条是指令草案的法律依据。根据这一特定立法程序提出的提案需经欧盟理事会一致同意，而欧洲议会仅负责提供建议。

与先前发布的直接税相关指令相同，预计协商过程中会对提案进行诸多修订。因此，最终指令一经完全通过，可能与当前的提案存在显著差异。

达成一致后，欧委会将在欧盟官方公报上发布指令。欧委会提出，各成员国应于2023年6月30日之前颁布实施遵循最终指令的条款所必需的法律法规和行政规定，并自2024年1月1日起实行最终指令的条款。欧委会还提议于2028年12月31日之前提交一份指令应用报告。

影响

指令提案首次从税收角度统一欧盟境内最低实质标准。因此，指令提案的通过将标志着欧盟在直接税领域迈出重要的一步。虽然欧委会承认需尊重与第三方国家之间的税收协定，但该指令提案产生的间接的影响是，税收管理部门有可能会将指令草案中的最低实质作为对欧盟境内外第三方国家应用主要目的测试时的基准。

虽然欧委会的倡议仅针对特定低实质空壳公司，但指令草案的实施将导致许多纳税人需承担额外的合规义务。提案还给成员国税务机关带来巨大的合规影响，例如，第六步所述的提议将大幅增加签发税收居民身份证明所产生的行政负担。考虑到这一点，加上当前的提案提出了许多问题，指令草案可能会在谈判过程中发生变化。

尽管各成员国是否会采纳欧委会的倡议尚属未知，我们建议企业和投资者密切关注该提案修订和澄清的进程。可能落入指令草案适用范围的企业可能已经根据当前的草案对公司架构进行了初步分析。因为，本项倡议是符合欧盟提高税收透明度这一大趋势的。如果27个成员国未能一致通过该等规则，个别成员国也有可能选择单边引入指令草案提出的规则。

注：

1.见安永全球税务简报，欧盟委员会发布21世纪企业税收通讯文件，2021年5月18日。

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