国际货币基金组织对巴哈马2022年第四条款磋商

高度依赖旅游业的巴哈马经济在刚遭到多里安飓风的巨大破坏后不久又受到了新冠疫情的严重冲击。目前巴经济正在强劲复苏，但疫情已给巴人民和社会造成了悲剧性损失，并使巴公共财政状况显著恶化。巴未来政策重点将是保护经济复苏、保持债务可持续，促进可持续和包容性增长。首先，这需要尽可能快地扩大当地居民接种疫苗。随着疫情影响的减弱，巴政策应集中于通过改善财政收入和支出结构、重建财政空间、增强经济对气候变化的韧性来解决所面临的长期挑战。

 一、巴经济正在逐渐和稳步恢复

巴经济正在从前所未有的下滑中恢复。受多里安飓风灾害和新冠疫情的双重打击，2020年巴旅游业收入减少75%以上，实际GDP大幅下滑14.5%，是加勒比地区经济下降幅度最大的国家之一。从2021年下半年以来，旅游业出现显著反弹，到访过夜游客总人数同比增加一倍。再加上建筑业活动的上涨，估计2021年巴经济增长率约为5.5%。尽管巴GDP规模要到2023年底后才可能完全恢复到疫情前水平，但预计2022年巴实际GDP将增长6%。巴通胀率也随着全球通胀率的飙升而显著上升，预计未来将会逐渐走低。尽管如此，对巴重要的是，应允许较高的国际食品和能源价格传导至国内价格，同时有针对性地对社会中最贫困的群体给予支持保护。预计旅游业的恢复将使中期的国际收支逆差收窄，并将使国际外汇储备保持在足够水平上。

疫情加剧了巴中期增长方面的挑战，公共财政状况恶化。由于远程学习的质量和途径参差不齐，各地的教育差距加大。私营部门投资和就业机会还有待恢复。此外，经济发展还将面对疫情对旅游的持久影响以及更广泛的技术转移和气候风险。巴新政府已承诺将通过减税和增加在韧性基础设施、卫生和教育领域的投资来应对和减负。然而，财政空间已受到很大侵蚀，取得这些目标的余地有限。公共债务占GDP比率已接近100%，目前的融资总需求仍很高，而财政融资成本上升。

未来经济前景面临重大风险。疫情的再次恶化将来还可能发生。目前巴总人口的疫苗完全接种率只有40%，新变异病毒的出现可能使疫情时间延长和导致再次的经济破坏。或者，主要客源地国家确诊病例的再次上升可能会打击旅游，导致旅游业再次下滑。俄乌战事导致食品和油价进一步攀升可能会侵蚀消费者需求，尤其会给弱势群体带来沉重负担。此外，全球风险溢价的飙升可能会限制巴政府借贷新债务的能力，并进一步加剧公共和私营部门资产负债表的紧张状况。与气候变化有关的自然灾害仍是一个持续的风险。从正面看，全球复苏可能会比目前预期的要好，这将有助于促进旅游业发展。

二、增强债务可持续性

今年财政赤字有望收窄。巴新政府补充预算保留了一些与疫情相关的支出（主要用于社会项目），将增值税税率从12%降至10%，并提高了公共薪水和由雇主支付的养老金。为了抵消这些措施对赤字的影响，政府计划加强税收管理，取消一些免征增值税项目。IMF估计，基本赤字将从2020/21财年占GDP的约9%缩小至本财年的3%左右，赤字缩小的一半原因是经济复苏。

政府的目标是在中期实现财政盈余占GDP的1.5%。政府投入大量资源加强税收管理，目标是将财政收入占GDP的比例提高到25%，采取的措施是重新设立增税办公室和更新财产税名册。按照《财政责任法》规定，设想的总盈余将与重建财政缓冲区、推动公共债务稳步减少至占GDP50%的目标相一致。

税收政策改革应与增税措施齐头并进。可选方案包括逐步将增值税税率提高到接近15%的地区平均水平，进一步限制税收优惠，以及提高高端住宅的财产税税率。此外，还可以考虑对大企业和高收入者征收企业和个人所得税。

为实现更好的社会和经济效益，还需要重新调整公共支出的优先次序。政府计划重新评估公务员的各种角色和责任，以提高效率。政府还在采取措施，控制国有企业支出的增长（企业将从下一财年开始发布月度业绩报告）。关于公务员养老金改革的讨论正在进行。进行严格的成本效益分析将有助于确保合理的资本项目选择。更有效地分配稀缺的公共资源，将为增加卫生和教育开支提供可能，当前这两项开支远低于地区水平。改善社会援助将需要获得关于潜在受助人的更多资料（包括及时和全面的家庭调查）。及时公布公共部门实体经审计的财务报表（包括接受与新冠疫情有关支出者的实益所有权信息），将进一步提高财政透明度。

巴哈马将受益于更为稳健的多年期债务管理战略。即使实施重大财政整顿，融资需求也只会在中期逐步下降，这会增加陷入债务困境的风险。想要降低风险，需要仔细规划。新的债务管理委员会应系统跟踪最近公布的多年期政府融资战略的执行情况，并制定应急计划，以确保该战略在不太有利的市场环境中保持稳健运行。政府应避免采取可能在短期内降低成本、但在某些情况下可能加剧债务困境的战略。

三、加强外部和金融稳定

盯住美元的汇率制度是宏观经济稳定的支柱。建议央行根据市场情况，允许利率上升，以支持汇率挂钩，而不必动用国际储备。如果市场环境显著恶化，可能需要考虑暂时收紧资本流动管理措施。对2020年央行法案的进一步修订——包括降低政府信贷上限和限制央行购买上市公司发行的证券——将有助于维护央行的机构和金融自主权，并提振信心。

沙元数字货币（CBDC）有潜力在发生自然灾害时，帮助提升金融包容性和支付系统韧性。目前，沙元在流通货币中所占比例不到0.1%，使用渠道也有限。新冠疫情减缓了使公众和企业了解沙元好处的普及活动，也延迟了沙元与银行系统整合的技术工作。然而，鉴于疫情已消退，央行已计划加快这些努力。建议央行继续加强内部能力——包括网络安全和与沙元相关的系统韧性——并保持对沙元项目的仔细监督，维护金融完整性。

金融体系资本充足，流动性良好。资本充足率远高于监管要求，全系统的流动性也有所增加。与疫情相关的贷款延期偿付已到期，导致不良贷款略有增加。企业和家庭的贷款条件依然紧张。最近成立的信贷局的运作应能改善金融包容性，降低借贷成本。

央行在建立银行复苏和清算机制方面取得了良好进展，但仍有进一步加强的空间。可以加强在系统性问题上的机构间协调。一个新的机构间协调机构，如金融稳定理事会，可以促进关于金融稳定和危机管理问题的定期信息交流和合作。鼓励央行更新其对银行干预的监管框架，以确保更有效地利用预警指标。需要进一步加强对存款保险公司的改进，包括加强其治理、组织结构和筹资安排等。

有效实施加强反洗钱/打击恐怖主义融资框架（AML/CFT）将是关键。金融行动特别工作组（FATF）已将巴哈马从“灰色名单”中删除。根据与FATF达成的一项行动计划，政府设立了实益所有权登记册，引入了一个收集可疑交易报告的自动化系统，并对违规行为处以罚款。政府现在需要确保有效实施基于风险的反洗钱/反恐融资监管和监督，包括与沙元和该国不断扩大的加密交易行业相关的交易。《2020年巴哈马数字资产和注册交易所法案》（DARE）为数字资产领域提供了法律框架。

四、解决长期存在的生产力挑战，提高弹性

虽然旅游业仍然具有系统重要性，但政府早就认识到，需要向更富知识型的经济进行多元化发展。更加重视能源改革和教育项目，以提高年轻工人和未充分就业人群的包容性，将提高增长潜力。政府正与国际劳工组织（ILO）和雇主合作，实施一项全国学徒计划，以解决技能缺口问题。鼓励数字化、精简行政程序、缩小数据差距、按照国际标准发布统计数据，都将改善商业环境。

政府加强了对气候变化政策的承诺。巴哈马的目标是，到2030年实现可再生能源在能源总量中占比至少达到30%。政府还推出了保护海洋环境、加强粮食安全、改善水资源保护的措施；正在升级国家建筑法规和分区规则。巴哈马将受益于全面的抗灾战略。与气候变化相关的项目有机会获得越来越多的国际融资。此外，巴可以受益于将自然灾害条款列入该国的债务合同。

附件：巴哈马经济指标（IMF职员统计分析）

资料来源:巴哈马当局;以及IMF工作人员的计算。

1个财政年度：7月1日至下一年6月30日