一条法案，恐难加速“欧洲制造”

2026年3月4日，欧盟委员会正式公布《工业加速器法案》（IAA）立法提案。这份提案共6章36条，外加4个附件。截至目前，IAA尚处在欧盟立法进程当中。

制造承压催生法案

近年来，欧盟制造业在全球产业竞争中持续承压，产能外迁、资本外流、创新乏力等问题相互叠加。2024年9月，欧洲央行前行长马里奥·德拉吉受欧盟委员会主席冯德莱恩委托发布《欧洲竞争力的未来》报告。这份被视为欧盟产业政策“诊断书”的报告尖锐警示，欧盟正面临去工业化风险，制造业占比持续下滑，在电池、光伏、电动汽车等关键领域对外依赖度极高。报告识别出投资不足、市场规模碎片化和战略依赖三大核心差距，警告若不采取大规模追赶行动，欧洲企业可能在全球竞争中被持久边缘化。

德拉吉的警示在欧盟决策层引发强烈共鸣。欧盟委员会称，IAA以特定战略性行业为重点，旨在通过搭建支持欧盟制造业发展、提升竞争力和增强韧性的框架来改善内部市场运行，同时助力欧盟实现气候目标、经济安全，并创造、储备和转型高质量就业岗位。数据显示，2024年欧盟制造业增加值占GDP比重仅为14.3%，IAA据此提出的战略目标是到2035年将这一比重提升至20%。

采购投资同步设限

据IAA提案原文，其政策措施主要沿两条主线展开：一是在公共采购和公共支持计划中引入“欧盟原产地”和低碳要求，为战略性行业的特定产品创造领先市场；二是对新兴战略性行业的外国直接投资设定条件。

在公共采购上，欧盟每年的相关市场规模超过2万亿欧元，占GDP的14%。提案规定，产自欧盟国家，或来自与欧盟签订了自由贸易协定、关税同盟的国家，以及世贸组织《政府采购协定》缔约国的产品和材料，将被视为原产于欧盟。未与欧盟缔结相关国际协议的国家，其供应商将被系统性排除在钢铁、混凝土、砂浆、铝材、新能源车公共采购项目之外，且限制延伸至第三国企业在欧盟注册的子公司。

低碳标准与原产地要求并行。自2029年1月1日起，欧盟成员国公共采购中，钢材需至少25%为低碳，混凝土和砂浆需至少5%为低碳且欧盟原产，铝材需至少25%为低碳且欧盟原产。新能源汽车要求更为细化：提案拟定整车组装须在欧盟境内，汽车零部件（不含电池组）的欧盟原产比例不低于70%，动力电池至少3个关键部件为欧盟原产。电池阴极活性物质、电池管理系统等更深层要求拟于IAA生效满3年后再行适用。

外资准入限制矛头直指电池、新能源汽车、光伏和关键原材料四大关键领域。根据提案条文，对于投资额超过1亿欧元且来自在相关战略制造领域占全球制造能力40%以上第三国的外国直接投资，将适用特别审查机制，投资方需在股权结构、本地研发、技术许可、本地采购、本地就业等评估维度中至少满足4项，包括外资持股不得超过49%、每年在欧盟境内直接研发投入不少于其从欧盟取得收入的1%、至少50%的员工为欧盟工人、至少30%的投入品来自欧盟等。审批须经成员国主管部门初审、欧盟委员会签发意见等环节，超10亿欧元项目欧盟委员会必须评估，违规企业罚款不低于其在欧盟境内日均流水的5%。

法案推进陷入僵局

IAA公布后，欧盟成员国围绕法案细则展开激烈博弈，核心争议可概括为“欧洲制造”与“与欧洲共同制造”之争，即与欧盟签订自由贸易协定的国家是否应优先获得该计划的参与资格。

法国主张严格的“仅限欧盟”口径，要求公共资金直接支持本土生产和就业。法国负责工业事务的部长级代表塞巴斯蒂安·马丁在今年5月欧盟成员国对IAA法案的一次讨论会上，手持标示着欧盟自由贸易伙伴国的世界地图，称所谓“欧洲制造”实际上包括欧盟和大约90个国家，企业去遥远地区生产也能获得同样补贴，就没有理由在欧洲设厂。德国则青睐折中路线，主张向“可信伙伴”开放市场。德国总理默茨公开批评“欧盟制造”最低比例门槛，强调本土产品优惠仅能作为关键领域的“最后手段”。

也有其他欧盟成员国对IAA法案提出质疑。爱沙尼亚、芬兰等6国联名批判法案保护主义条款将“严重削弱欧洲制造业的全球竞争力”。

产业界的抵制同样强烈。欧洲汽车制造商协会将法案讽刺为“工业行政法案”，认为关于整车组装与零部件本土化的硬性要求，只会抬高欧洲本土制造成本。大众、斯特兰蒂斯、雷诺三大车企联手要求放宽“欧洲制造”认定方式。德国化学工业协会主席指出欧洲在未来技术领域依赖第三国资本和专业知识，提案相关条款却对外资设置强制合资、技术转让和股权上限等障碍，构成“既要外资又要设限”的自我矛盾。德国工商大会调查显示，四分之三的德国跨境经营企业认为法案将产生明显影响，55%预计行政负担增加，42%预计生产成本上升，36%担心贸易伙伴报复。

目前，多数观点认为IAA法案将在2027年完成立法并进入实施阶段。不过，值得注意的是，即使IAA法案最终生效，在全球化深度交织的背景下，其实现“加速”工业发展的初衷能否兑现仍前景堪忧。据观察者网报道，比利时布鲁盖尔研究所（Bruegel）在其政策简报《欧盟拟议〈工业加速器法案〉的缺陷及如何修复》中举例指出，根据欧盟委员会自身评估，将中国太阳能电池排除在市场之外，不仅使欧洲政府支付的太阳能板价格翻倍，还将在更广范围内损害欧洲的工业竞争力。