韩国雇佣许可制实施二十周年（2004--2024） 回顾与展望

2003年7月30日，韩国国会通过了《外国人劳动者雇用等法律案》。2004年8月17日，外国人雇佣许可制（E-9）正式实施。经过三年并行后，雇佣许可制成功取代了当时的产业研修制，成为韩国一元化的一般劳动力引进制度。

从2004年到2024年，韩国雇佣许可制走过了二十年的风雨历程。从2004年引进人数只有3167人，到2023年已累计引进了926375名一般雇佣制劳务人员。2024年，韩国还将引进165000名外籍劳工。雇佣许可制实施二十年，有力地缓解了韩国中小企业面临的的劳动力短缺问题。雇佣许可制作为韩国就业移居体系的重要组成部分，已经成功植根于韩国社会。

一、雇佣许可制的发展与完善

韩国雇佣许可制从2004年8月开始实施，经过与产业研修制的激烈竞争，终于在2007年1月统合了产业研修制，实现了一元化管理。之后，雇佣许可制经受住了2008年全球金融危机的冲击和三年新冠疫情的考验，通过二十年的发展和完善，已经逐步成为一种成熟的外国劳动力引进制度。，

1、制度定义及特点

雇佣许可制是指韩国中小企业或劳动场所在无法雇佣到国内劳动者的情况下，经政府许可可以申请使用外国劳动者的一系列法规和程序。该制度以《外国人劳动者雇佣等法律》为依据，规定了韩国雇主申请使用外国劳动者的程序，引进外国劳动者的管理机构，外国劳动者的派遣机构和流程，外国劳动者的权利和义务等。

广义的雇佣许可制包括：一般雇佣许可制（E-9）和特例者（H-2）。2007年4月，针对海外朝鲜族的访问就业制（H-2）作为特例者被纳入《外国人劳动者雇佣等法律》统一管理。狭义的雇佣许可制单指一般雇佣许可制（E-9）。本文所讲述的是一般雇佣许可制。。

在一般雇佣许可制（E-9）下，既有通过一般韩国语考试选拔的求职者（2005年7月开始实施），也有通过特别韩国语考试的期满回国劳务人员（2014年5月开始实施），还有不需要参加韩国语考试直接返回原企业工作的诚实劳动者(2012年7月开始实施)。

雇佣许可制的特点是：通过国家之间签订《劳动力派遣与谅解备忘录》（MOU），由两国公共机构负责外国劳动者的引进、派遣和管理业务，外国劳动者与韩国劳动者一样，享有韩国劳动法规定的劳动权利。

2、外国劳动者的待遇

雇佣许可制劳务的签证类别为E-9，雇佣合同期限为3年，最长可以延期到4年10个月。合同期内，外国劳动者可以三次更换企业。

外国劳动者的工资水平不低于韩国最低工资，雇主提供免费吃住。享受国民年金、产灾保险、医疗保险、回国保证保险、工资保证保险、退职金等待遇，并享有韩国劳动基准法规定的劳动权利。外国劳动者需购买人身意外险和回国机票保险。

20年来，外国劳动者的工资待遇在逐步改善。韩国的最低工资从2004年的641840韩元，增加到2024年的2060740韩元，增长3.2倍。实际上，绝大多数外国劳动者的收入都超过了最低工资。

3、派遣国家

雇佣许可制劳务的派遣国家是从原有的研修生派遣国家中选拔的。主要考虑因素有：韩国雇主的倾向性、派遣过程的透明度、派遣人员的逃跑率、派出人员的回国人数、外交与经济的影响力等。

2004年首批被选定的派遣国家有8个（含中国），但只有6个国家与韩国签订了MOU；2006年派遣国家达到8个； 2007年中国签订MOU时，派遣国家增加到13个；2023年之前，雇佣制派遣国家一直为16个；2024年增加塔吉克斯坦为派遣国家，派遣国家总数达到17个。

越南、菲律宾、印度尼西亚、泰国、柬埔寨为主要派遣国家。

4、选拔和派遣程序

2004年，雇佣许可制实施之初，并没有规定选拔程序。当年的引进配额是25000人，韩国政府通知派遣国家各报6000名求职者，供韩国企业挑选。实际入境人数只有3167人。

2005年8月，派遣国家开始通过韩国语水平考试（EPS-TOPIK）选拔求职者，供韩国雇主挑选。被挑选上的外国劳动者，与雇主签订雇佣合同后，办理护照签证等出国手续，出境并进入韩国就业。

从2016年开始，部分派遣国家在原有韩国语考试的基础上，增加了技能测试和工作胜任力评价等内容，形成了综合积分制考试。韩国语考试形式由书面考试（BBT）转为计算机考试(CBT)。

2019年，积分制考试正式在所有派遣国家实施。

5、引进行业

2004年至2022年，韩国只允许制造业、建筑业、水产业、农畜业、服务业中，用工规模在300人以下的中小企业和工程规模在300亿韩元以下的建筑工地申请使用外国劳动者。

2023年，为集中解决韩国造船业出现的“用工荒”，韩国政府允许造船业引进一般雇佣制劳务。

2024年，引进范围进一步扩大到非首都经济圈、酒店公寓、餐馆、护理、采矿业、林业、快递装卸等7个业种。

在上述引进行业中，韩国制造业是主要引进外国劳动者的行业，每年的引进配额都占90%以上。

6、引进人数

2004年8月31日，首批来自菲律宾的97名雇佣制劳务人员进入韩国，当年引进人数为3167人。

2007年，中国签订MOU时，韩国雇佣制劳务入境人数累计达到83821人。

2011年，中国正式派遣雇佣制劳务时，各派遣国家已累计派遣了234295人。

2014年，雇佣许可制实施十周年，韩国累计引进了451340名雇佣制劳务。

2023年，韩国累计引进雇佣制劳务达到926375名。预计2024年，雇佣许可制实施二十周年，累计引进人数将突破百万。

2023年，在韩国的92.3万名外国劳动者中，雇佣许可制劳务人数最多，为26.9万人，占29.1%。如果加上特例者6.3万人，广义的雇佣许可制劳务占36%。

2004-2024年韩国一般雇佣许可制劳务引进配额（人）

7、社会评价

雇佣许可制实施二十年，有力地缓解了韩国中小企业面临的的劳动力不足问题。

由于该制度强调公共机构运作业务，公开透明，收费低，在保障本国人就业的前提下，缓解了中小企业的劳动力短缺问题，达到了政府预期的目标。因此，韩国政府认为，雇佣许可制是一种成功的就业移居制度。

但是，韩国人权保护组织和国际移民组织对此并不认同。他们认为，该制度限制了外国劳动者的就业自由；最低工资制度使外国劳动者处于被奴役的地位，同工不同酬；求职者的选拔机制导致了国家之间的不平等，侵害了求职者的就业权利。

为纪念雇佣许可制实施二十周年，韩国雇佣劳动部2023年11月22日在韩国首尔举行了“雇佣许可制劳务人员邀请活动”，邀请十六个派遣国家的回国劳务人员代表参加。中国吉林省长春的严平作为中国劳务人员代表出席了会议，并荣获雇佣劳动部部长颁发的感谢牌。

图源：韩国驻中国大使馆网站

二、雇佣许可制的制度缺陷

雇佣许可制是世界上多数劳务输入国普遍采用的劳动力引进制度。相对于产业研修制，雇佣许可制是一种进步。其在外国劳动者权利保护、雇主用人权、选拔和派遣业务的透明度、减少收费和降低非法滞留率等诸多方面，具有一定优越性。但是，任何一种制度都会存在缺陷，尤其在执行中也会出现偏差，雇佣许可制同样如此。派遣国家在派遣实践中遇到的许多问题，都与制度缺陷息息相关。

1、劳动力供求脱节

韩国雇佣劳动部的主要职能是保障本国人就业，引进外国劳动者只是为了补充国内的劳动力资源不足，并不具体负责为某个企业引进其所需要的劳动力。因此，雇佣许可制所选拔的只是外国求职者，并不是就业者。严格来讲，韩国的雇佣许可制并不属于真正意义上的国际劳务合作。

求职者只有在被韩国雇主选中，并签订了雇佣合同后，才能成为就业者，办理相关手续，进入韩国工作。基于此，《备忘录》（MOU）中一再强调，韩国政府不能保证外国求职者充分就业。

正是这种功能缺陷，导致派遣国家所选拔的求职者就业前景存在不确定性。被选人员与求职者成1比3的比例，这意味着有三分之二的求职者当年不能被企业选中。不仅浪费了派遣国家的人力资源和行政资源，也影响了雇佣许可制的国际信誉。“派人少、走人慢”就是这样造成的。

同样，对韩国雇主来讲，由于是政府负责选拔求职者，企业不能直接参与，因此，雇主也很难在求职者名簿中挑选到能满足自己需求的劳动者。

这种劳动力供求脱节的制度设计，隔断了雇主与求职者之间的互动机制，限制了外国劳动者的引进速度和规模。各派遣国家为了使本国的求职者最大限度地被韩国雇主选中，使尽浑身解数，结果导致了派遣国家之间的不平等。

2、公共机构运作业务的局限性

通过公共机构招收和派遣劳务是雇佣许可制的核心内容，也是韩国引进外国劳动力制度的创新。韩国《外国劳动者雇佣等法律》和《备忘录》（MOU）中明确要求：派遣国政府必须通过公共机构直接招收和派遣劳务人员。

这里的公共机构是指由政府组建的、财政拨款在50%以上的、为社会提供公共服务的非营利性组织。韩方认为，由公共机构运作劳务招收和派遣业务，能够做到业务过程的公开、公正和透明；通过提供公共服务，可以降低劳务人员的派遣费用，减轻劳务人员负担；最大限度地保护劳务人员的合法权利。

但是，正是由于公共机构自身的非营利性，缺乏利益驱动，必然带来工作的低效率。相对于派遣业绩，公共机构更看重责任和规矩。甚至在一些国家，公共机构直接从事劳务派遣业务的合法性也存在质疑。

按照公共产品理论，政府和公共机构是公共产品和公共服务的提供者，可以通过购买服务等方式，借助社会力量增加公共产品和公共服务的供给，以提高效率，改善服务质量。政府和公共机构主要作为组织者和监管者，保证业务的公正性和合规性。

从各派遣国家的实践来看，基本上都采取了公共机构主导、社会力量参与的雇佣制劳务人员培训和选拔模式，以弥补公共机构能力的不足，取得了明显的成效。

3、外国劳动者权利保护有名无实

“借研修之名，行劳动之实”是韩国政府当年取消产业研修制、推行雇佣许可制的主要理由，赋予外国劳动者与本国人同等的劳动权利也是雇佣许可制所追求的目标。

的确，雇佣许可制和产业研修制相比，外国劳动者的人权状况得到了很大改善。但离“与韩国人同等权利”的目标还有很大差距。

韩国人权组织认为，雇佣许可制限制了外国劳工的自由择业权，并使外国劳工遭受歧视和强制劳动等恶劣待遇，沦落为劳动榨取的对象，要求废除雇佣许可制。他们表示，“该制度使不少外国劳工饱受长时间劳动、非法奴役之苦”；“该制度不是一项合理的制度，而是现代版的奴隶制”。

其次，雇佣许可制严重危害了外国劳动者的报酬权。“很多外国劳动者执行韩国最低工资待遇，和韩国人做同样，甚至更多的工作，却得不到相同的报酬”。

再次，雇佣许可制限制了外国劳动者在韩国定居的自由。一些劳工想在韩国定居，就因为该制度限制“在韩国工作期限最长不得超过4年10个月”而无法实现。这种不稳定的移居政策导致了部分国外劳动者对政府的不信任。

最后，该制度规定前往韩国工作的求职者，必须经过严苛的韩国语考试和技能测试，导致“千军万马过独木桥”。为了通过韩国语考试，应试者必须缴纳不菲的培训费和中介费，加重了外国劳动者的负担。

4、允许引进外国劳动者的行业太较少

由于出生率低和老龄化导致的劳动力缺乏是韩国社会的普遍现象，现行雇佣许可制只允许少数行业使用外国劳动者，限制外国劳动者的就业范围和工作场所，这种行业和企业的不公平必然导致非法滞留者增加。一方面，外国劳动者脱岗，跳槽到工资更高的其他行业；另一方面，雇主通过非法渠道，吸引外国人入境工作。

2023年，在韩国就业的外国劳动者中，非法滞留者占三分之一。其中，持就业签证的非法滞留者占36.4%。雇佣许可制劳务的非法滞留率在不断上升，已接近20%。“雇佣许可制可以减少非法滞留者”的神话已经破灭。

非法滞留者的大量存在，说明韩国很多行业都存在劳动力短缺问题，外籍劳务市场需要向各行业全面开放，允许所有企业合法使用外国劳动者。

正是由于韩国雇佣许可制本身存在的缺陷，有违国际劳务合作的基本要义，在执行过程中自然就会出现许多不正当行为，比如，私人和盈利性机构介入派遣业务、高额收费、腐败行为、非法滞留等，这些问题有待通过制度的改善而逐步加以解决、

三、雇佣许可制的发展趋势

目前在韩国，由政府主导的雇佣许可制具有无可替代的地位，对于存在的问题，只能在发展中完善。要么由韩国政府主动采取措施予以完善，要么由派遣机构在实践中进行改良。

1、定向招收外国求职者

雇佣许可制在实施过程中，韩国先后把建筑业、农畜业和水产业的引进配额以国际合作为名，指定一些派遣国家进行招收。只把制造业和服务业面向所有派遣国家招收。这种做法更多可能是外交方面的考量，其次才是技术合作的范畴。

这种定向招收的做法是对其他派遣国家的不公平，拉大了国家之间派遣人数的差距。

2、按工种招收训练生

为给韩国支柱产业提供所需要的技能人力，精准满足企业对技术工种的人力需求，韩国产业人力公团对现行制造业进行了工种细分，初步针对焊接、磨具、铸造、塑型加工、热处理、表面处理六个工种，选择派遣国家实施技术培训制度。

2018年，韩国首先示范性地从越南和乌兹别克斯坦引进了60名焊接训练生；2023年，韩国将焊接工种的技术培训项目进一步扩大到越南、菲律宾、印度尼西亚、柬埔寨、斯里兰卡、孟加拉6个国家；2024年，韩国正式实施焊接训练生制度。计划招收600名焊接训练生。中国首次被列入培训国家，负责招收培训100人。2024年下半年，模具工种的试点培训也将展开。

这些训练生经过技术考核和韩国语测试合格后，由韩国产业人力公团直接向用人企业推荐。这种订单式招聘大大缩短了企业和劳务人员的等待时间。

为提高培训效率，减轻劳务人员的负担，韩国正在计划将技术工种的培训工作放在劳务人员入境后，由产业人力公团组织实施。

3、强化积分制选拔外国求职者

积分制考试已经在2019年全面展开，但是，由于新冠疫情得到有效控制后，韩国政府急于引进外国劳动力，便简化了选拔程序。随着人力需求状况的缓解，从2024年起，韩国产业人力公团加大了技能测试和工作胜任力评价的力度。中国在今年3月份举行的韩国语考试中，有1824人考试合格。但是，经过技能测试和工作胜任力评价，只有1358人通过了积分制选拔。淘汰率达到25.5%。

和单一的韩国语考试选拔方式相比，积分制是根据求职者的韩语能力、劳动技能和工作胜任力的综合评价来选拔劳务人员。这种制度能够增加外国劳动者对工作场所的适应性和稳定性，提高工作效率。同时，积分制也为企业挑选求职者提供了更多参考指标。那些韩国语水平高、经验丰富、具有良好技术培训和教育背景的求职者，将会被企业优先选择。

积分制考试中各行业的积分构成

4、增加考试频次，扩充求职者名薄人数

在2023年引进12万人的基础上，2024年韩国计划引进16.5万名外国劳动者，是过去每年5.6万人引进规模的3倍。这意味着求职者名簿人数将达到50万人。为完成这一宏大计划。各派遣国家都在动员全社会力量，加大韩国语和技能培训力度；韩国产业人力公团在派遣国家频繁举行韩国语考试和技能测试，扩充求职者名薄人数，满足企业选人的要求。在这种情况下，社会机构介入韩国语培训势在必行。

5、通过多种渠道，大力宣传推介本国求职者

大量求职者进入名簿后，为了保证本国求职者尽快被韩国雇主选中，派遣国家各显神通，在韩国通过多种途径，宣传推荐本国求职者，委托人员亲自上门帮助企业申请劳务人员，竞争十分激烈。

6、积极研究扩展引进外国劳动者的行业

劳动力缺乏是韩国社会的普遍现象，各行业的人力缺口都在不断扩大。雇佣劳动部数据显示，截至2024年4月，韩国各行业的工作岗位缺口达到196221个，三年间增长了27.8%。

面对这一严峻形势，2024年，韩国政府已将引进行业扩大至非首都圈中小企业、快递业、机场地面作业、餐饮业、酒店住宿业、林业和矿业等7个行业。尽管如此，社会各界仍要求进一步放宽使用外国人力的限制。

为此，雇佣劳动部决定成立新的专业机构，研究解决一般外国人力引进行业扩展问题。新机构负责对外国人力供需现况进行详细分析，并提出扩大雇佣许可制行业的可能性。

雇佣劳动部表示，随着韩国劳动力市场的变化和对外国人力需求的增加，政府必须进行充分的政策研究，通过引进外籍劳动者有效弥补劳动力不足，确保各行业的平稳运行和经济的可持续发展。同时，又不会对本国劳动市场产生负面影响。。

7、借助其他引进渠道，弥补雇佣许可制不足

由于雇佣许可制引进的是一般劳务人员，不可能附加更多的技术要求。韩国政府通过拓宽专门技术人力引进政策(E-7)，积极引进熟练工、厨师、服务生等各类专门技能人才，来满足企业对专门技术人才的需求。

考虑到劳动基准法的限制，韩国地方政府对不具备常年用工条件的农畜业和水产加工业雇主，推出富有弹性的外国季节工引进制度（E-8），以解决他们在农忙和水产品加工繁忙季节的短期用工需求。

彩虹总在风雨后。韩国雇佣许可制实施二十年，我们历经坎坷，失去了很多机遇，但也积累了宝贵的经验和教训。疫情过后，面对韩国劳务市场的快速发展，历史再一次把中国推向了赛道，我们完全有条件、有能力在韩国劳务市场再续辉煌。