拉美乱局的经济视角分析：结构困境与政策空间

摘要

2019年，在百年未有之大变局下，拉丁美洲和加勒比地区多个国家出现乱局，大规模社会抗议不断。经济增长多年未见起色、失业率高企、贫困率升高、汇率大幅波动是拉美乱局的经济导火索。在世界经济面临长期停滞、拉美经济发展外部动力源不足的情况下，拉美国家内部的结构性问题集中爆发，集中表现为资本积累不足与生产效率低下。这再一次将寻求合适的发展模式并提升发展能力摆到了各国政府面前。新冠疫情席卷全球，拉美再遭重创。由于财政政策和货币政策效果不彰且空间有限，拉美国家必须实行结构性改革，调整经济结构、转变发展模式，提升抵御外部环境周期性变动的能力。

2019年，全球混乱与变化交织，“黑天鹅”频现，各国在“百年未有之大变局”中不断“调适”。拉丁美洲和加勒比（以下简称“拉美”）地区多个国家集体生乱，先是厄瓜多尔因执行IMF要求的财政紧缩而取而消燃油补贴引发抗议，后有智利因地铁涨价造成持续社会抗议并使APEC峰会和气候变化大会被迫取消，又有玻利维亚大选引发政坛“地震”，总统出走他国寻求政治庇护并造成社会抗议，还有哥伦比亚“一揽子”紧缩政策造成全国性抗议游行……如果再加上此前就发生社会抗议的委内瑞拉、危地马拉、尼加拉瓜和海地，府院之争白热化的秘鲁，尚未走出政治经济危机的巴西以及左翼重新掌权的阿根廷，拉美社会运动有泛地区化之势。

20世纪80年代“失去的十年”后，拉美各国通过强化财政纪律、改革汇率制度改善了宏观经济，又赶上了21世纪初的大宗商品超级周期，在全球经济“大缓和”中实现了高速增长。但近年来拉美经济停滞，失业率上升，汇率波动加大，民众不满增加，社会运动一触即发。本文从经济视角解读2019年的拉美乱局，首先从拉美民众生活压力感受最直接的三个维度分析其“揭竿而起”的直接动因；其次从内部结构性问题和外部增长动力源分析当前拉美发展模式的困境；接着从结构性改革和经济政策空间分析拉美突出重围的可能性；最后是中短期前景展望。

一、民众感知：压力加重

本文从经济增速、失业率和汇率三个维度衡量拉美民众的压力源。首先，经济增长是增进社会福利最主要的途径，因此GDP是衡量一国经济状况最主要的指标，也是普通民众最直观的感受。GDP增长率长期低于潜在经济增速使民众信心受到打击。其次，作为经济和社会最重要的统计指标，失业率与收入分配和贫困直接相关，大规模失业触发民众焦虑。最后，拉美经济发展长期依赖外部环境，汇率是经济内外均衡最关键的渠道，币值不稳则会引发民众的不安情绪。通货膨胀依然是拉美各国挥之不去的梦魇。但是，多年来的财政整饬和经济衰退使当前通货膨胀的威胁程度大大降低。因此，本文从经济增长、就业和外部环境三个方面展开分析拉美民众压力的感知程度。

首先，经济增长停滞造成民众不满。全球金融危机使拉美经济在2009年萎缩1.8%。得益于各国应急性刺激政策，拉美国家GDP平均增速在2010年实现了“V”型反转（6.2%），但随后便开始每况愈下。欧债危机、2012年全球经济“二次探底”和中国经济进入“新常态”使严重依赖外部环境的拉美各国经济增速逐渐放缓，自2012年以来连续8年低于3%，2015年（-0.2%）和2016年（-1.1%）更是连续负增长。拉美人均GDP年均增速则更为逊色，自2012年起均未超过2%，2018年无增长，2019年再次萎缩0.9%。2019年，拉美33个独立国家中有23国的经济增速逊于2018年，而地区平均0.1%的经济增速成为近70年以来最差的一年。全球金融危机后，尽管包括拉美国家在内的新兴市场和发展中经济体成为世界经济增长的引擎，但同新兴和发展中亚洲、新兴和发展中欧洲、中东和北非国家等组别相比，拉美地区自2014年起已经连续6年成为全球经济增速最慢的地区，并且始终低于全球GDP平均实际增速。经济增长停滞甚至衰退加重了社会不满情绪，民众走上街头表达不满。

其次，失业率高企触发民众焦虑。进入21世纪，经过整整十年的努力，拉美逐渐缩小了与发达经济体之间的经济差距，并在解决不平等问题上取得了重大进展。其中，拉美城市公开失业率实现连续下降，从2003年的11.3%降至2014年的6.1%。此后，形势急转直下，经济糟糕的表现使各经济部门创造就业的能力受限，非正规就业的比重上升，失业率高企。拉美地区公开失业率在2014年之后开始上升，2019年预计为8.2%，比2018年提高0.2个百分点，与全球金融危机期间的失业率持平。另一方面，经济不景气还造成就业质量的下降。联合国拉美经委会（ECLAC）有统计数据的11个国家中，7个国家的低质就业（low-quality employment）升高。就业环境恶化以及失业率高企使拉美各国的贫困率下降的趋势发生逆转。依靠大规模政府转移支付支出，拉美贫困人数在本世纪初的“黄金增长期”内减少近一半，贫困率从2002年的45.4%降至2014年的27.8%，赤贫率则在同一时期从12.2%降至7.8%。但贫困群体规模依旧庞大，尤其是在贫困线上下徘徊的群体，一旦经济增速下滑、就业机会减少，这部分人便会重新返贫。2015年以来拉美贫困率和赤贫率上升便是经济不景气的结果。

最后，币值不稳引起民众不安。美联储利率变动引发的全球流动性变化曾是历史上拉美国家货币危机频发的魅影。每当美元进入强周期，拉美新兴经济体都面临资本外逃和货币贬值的风险。本轮美元周期开始于2011年，2014年美联储退出量化宽松后，美元升值步伐加快。自唐纳德•特朗普参与竞选美国总统以来，美联储货币政策对拉美国家货币稳定的冲击频现，2017年下半年开始尤为明显。2018年拉美有16个国家货币贬值，阿根廷（49.6%）、巴西（17.3%）、乌拉圭（11.4%）和智利（11.2%）是货币贬值幅度最大的四个国家。尤其是阿根廷，比索连续突破历史低值，不得不向IMF请求紧急援助。2019年1-11月，ECLAC有统计数据的18个拉美国家中有13国货币贬值。其中，南美洲国家货币平均贬值达15.5%，阿根廷、智利和乌拉圭货币贬值幅度均超过了两位数。货币贬值的一个结果是外汇储备缩水。2019年前11个月，拉美地区外汇储备下降63亿美元。需要特别指出的是，2019年前7个月，拉美外汇储备增加393.28亿美元，而在此后却急转直下，外汇储备迅速减少并最终较2018年出现下降。因此，短期内币值大幅波动以及外汇储备规模的变化引发民众的不安。

二、发展模式：内忧外患

冰冻三尺非一日之寒，拉美民众的痛苦也绝非2019年才发生的独立事件。正如智利示威者提出的口号“不是30比索，而是30年”一样，2019年爆发的拉美乱局是多年来社会矛盾积累的总爆发，其根源在于拉美经济增长动力不足和发展模式的不可持续。一方面，比较优势决定了拉美经济的发展模式及存在的结构性问题，即积累和消费的失衡以产出能力不足、基础设施建低下的形式表现出来；另一方面，外部增长源的不确定性中短期内难以消除，叠加在内部结构性问题上使动乱一触即发。

（一）内部结构性问题集中爆发

关于拉美发展问题的研究汗牛充栋，经济学、社会学、政治学等不同学科的学者从各自角度切入，似乎都能找到拉美长期难以走出“中等收入陷阱”的原因。作为最表象的因素和民众最直观感受，经济增长是解决问题的一把钥匙。回顾几百年来拉美经济发展历史，依赖初级产品出口、外部动力的重要性超过内部动力是最直接原因。拉美国家现有的经济结构和发展模式难以应对外部经济环境周期性波动带来的不利冲击，解决内部结构性问题成为各国必须要面对的当务之急。

首先，拉美禀赋结构决定了增长动力和发展模式，在目前的世界经济增长乏力期内弊端尽显。历史上，拉美经济和社会发展都倚重初级产品，这由其禀赋结构特征决定。得益于丰裕的自然资源且具备一定的国际竞争力，拉美在一开始加入世界资本主义体系之时承担的角色便是初级产品的供给方。国家的经济增长模式基于潜在比较优势的竞争优势，资源相对丰裕的拉美国家自然会产生资源依赖。随着拉美国家越来越融入全球大市场，“去工业化”成为一大趋势，工业增加值占GDP的比重和工业就业人数均在下降；另一方面，初级产品的生产和出口急剧增加，生产多样化停滞，受外部冲击的影响加大。在世界经济面临长期停滞威胁，“逆全球化”和保护主义盛行的今天，拉美发展模式的弊端再次凸显 。

其次，资本积累不足损害技术创新能力。拉美经济结构问题的关键首先是物质资本积累不足，表现在统计数据上就是总投资率和固定资本形成率低。2019年上半年，拉美固定资本形成萎缩了1.5%，这一波萎缩始于2018年最后一个季度，已连续3个季度为负值。如果再向前追溯，2014年第二季度至2017年第二季度，拉美经历了持续3年的固定资产形成下降。根据联合国拉美经委会的统计数据，19个拉美国家中有14个国家固定资本形成率自2010年以来出现了下降，这严重损害了企业和国家的技术创新能力，无法抓住当前全球“第四次工业革命”的发展契机。

再次，生产效率低下限制了经济活力。市场机制僵化以及创新激励机制被弱化，阻碍竞争和妨碍高效率公司的发展，中小企业金融可获性的困难则进一步限制了生产效率的提高。中小企业是一个国家生产效率提高最快、成效最显著的部门。由于企业规模小且都是一些高新技术企业，研发和支出需要得到更多的资金支持，金融可获性成为中小企业技术突破提高生产效率的关键。但拉美中小企业生产率低的现象却十分普遍。在墨西哥全要素生产率分布中，处于底部10%的制造业公司的单位产量所需的资本和劳动力资源是处于顶部的10%制造业公司的5倍。这一差距远远大于美国或中国。在萨尔瓦多和乌拉圭，公司间的生产率差距也十分巨大。拉美的信贷规模依然较小，所提供的产品十分有限，能给中小企业提供的贷款受到限制。2019年，拉美地区私人部门从各国国内获得的贷款量减少。其中，阿根廷和委内瑞拉的降幅最为明显。 

（二）外部增长源不稳定

自2013年以来，拉美深陷“增长困境”。这说明21世纪以来的拉美等新兴经济体经济增长与发达国家的趋势“脱钩”已经结束，各种问题随着时间的推进暴露出来。21世纪以来全球经济“大缓和”，发达国家经济平稳增长，通货膨胀率在通货膨胀目标制后得到控制，国内消费强劲。这客观上为拉美国家创造了旺盛的外部需求。资源丰富的拉美国家作为全球可贸易品的主要供给方，积极融入全球贸易体系。强劲外部需求不仅扩大了拉美出口，还促进了国内可贸易部门的发展以及国内投资的迅速增加。贸易部门的迅速发展促使本国可贸易品部门全要素生产率的提升，经济快速增长。

但是，拉美国家的增长来自于外部需求的增加，“脱钩”并未内生化，因此不可持续。如果说发达国家经济向好，旺盛的需求可以给拉美国家经济增长带来乘数效应，当危机袭来之时，需求骤减则将同样以乘数效应冲击拉美国家的出口和投资。近年来，拉美国家正是遭遇了外部宏观经济转变、非常规货币政策以及发达经济体缓慢增长带来的挑战。2007年美国次贷危机引发的全球金融危机使世界经济陷入长期停滞和低迷，发达经济体依赖债务融资消费推动经济增长的潜力已基本枯竭，全球资本主义陷入结构性危机。2019年全球经济增速放缓，IMF更是连续4次下调世界经济增速预期至3%，成为全球金融危机以来的最低水平。贸易争端加剧、全球制造业低迷、贸易和地缘政治不确定性给包括拉美在内的新兴市场经济体造成了宏观经济压力。IMF2019年10月期《全球经济展望》便以“全球制造业低迷，贸易壁垒增加”为题，突出全球经济增长的乏力。

首先，美国经济回归正常使拉美经济复苏前景暗淡。尽管美国经济周期对拉美次区域的影响程度不一，但作为拉美最重要的经济伙伴，美国始终是拉美经济增长最重要的来源。尤其是墨西哥、中美洲和加勒比地区的国家，贸易、侨汇和移民直接影响其经济增长。美国于2018年早期实行的减税政策效应逐渐消退，经济扩张回归常态，中长期内的增长前景并不乐观。

其次，单边主义和贸易保护主义引发的贸易摩擦伤害了拉美经济。全球金融危机使经济增长速度明显回落，国家间收入差距扩大。于是保护主义抬头，民粹主义滋生，一些国家为转嫁经济和政治危机，极力推进单边主义，给世界经济增长带来更多不确定性。对于绝大多数以中国和美国为其最重要贸易伙伴的拉美国家来说，中美贸易摩擦给其带来压力，关税提高和贸易政策不确定性则会加剧市场波动。因此，贸易保护主义对包括拉美在内的新兴市场和发展中经济体的冲击比发达国家更严重。

再次，大宗商品价格不稳定。2019年，全球范围内贸易壁垒增加、地缘政治紧张局势使供应链中断，对生产率形成威胁。根据IMF初级产品价格指数，以2016年为基期，大豆、蔗糖、橙子、咖啡、可可、皮革等拉美传统出口农产品价格降幅明显。特别是原油，全球经济增长乏力引发民众对石油需求量不足的担忧，美国原油储备的增加使这种担忧雪上加霜。更为严重的是，供应链中断和地缘政治紧张局势掩盖了石油需求疲软，油价在2019年始终相对稳定。世界银行和国际能源署均做出预测，2020年原油价格将低位震荡。

三 、突出重围：自身发展与解困

经济始终没有起色是拉美乱局的重要原因。外部资源和国际金融环境是拉美经济发展不可忽视的外部因素，但这需要在拉美自身进行结构性改革突破以及宏观经济政策更加实用的基础上才能锦上添花。拉美增长的内源性不足将会使各种努力事倍功半。导致经济增速下滑的因素包括周期性和结构性两个方面，二者在每个国家的重要性存在差异。因此，要分清经济下滑的原因。对于因周期性因素导致增速下降的国家，可以采取扩张性的财政和货币政策；而对于存在结构性困境的国家来说，痛苦而坚定的结构性改革才是解困之道。

（一）结构性改革实现自我突破

结构性改革已经成为货币政策和财政政策之外又一重要的宏观调控政策。拉美最早的结构性改革发生在20世纪80年代，是应对债务危机的应急性反应。20世纪90年代，拉美开始改革的“再改革”，但在进入新世纪后改革的势头有所放缓。根据IMF的研究，在贸易、国内金融、外部金融、劳动力市场和产品市场五大领域均实行重大改革的拉美国家只有阿根廷和秘鲁。当前，墨西哥广泛存在微观经济扭曲，而巴西在劳工党执政周期中延误了推出一揽子结构性改革计划的最佳时机。面对动荡的外部环境叠加结构性问题，拉美国家开展结构性改革是当务之急，亟需提高生产率、经济韧性和社会公平。拉美各国普遍面临的结构性约束包括人力资本储备不足、劳动力市场灵活度差、营商环境差、创新能力弱、基础设施建设缺口大、公共治理能力低下。  

结构性改革是拉美国家提升营商环境、吸引外资最重要的渠道。世界银行2019年营商环境排名中，拉美地区表现最好的是墨西哥和智利，但在190个样本国家中也分别只是排在第54位和56位，巴西和阿根廷均排在了百名开外。尽管如此，巴西仍然是拉美地区改善营商环境方面取得进步最大的国家。未来拉美各国通过结构性改革改善营商环境的空间依然巨大，而这也是拉美国家利用外部资源实现可持续增长的必经之路。

结构性改革是拉美国家加强金融抗风险能力的关键。拉美各国应在确保中央银行独立性的前提下重视宏观审慎政策工具的使用，强化监管和监督工作，确保建立充足的资本和流动性缓冲，防范全球投资组合的破坏性调整以及增长和信贷质量恶化产生的负面冲击。为维护金融稳定，各国还需加强监控和尽量减少资产负债表上的货币错配和期限错配敞口，而这也将有助于让汇率更好地发挥调节作用，免受其他宏观经济变量的干扰。

（二）宏观经济政策空间

对于小型开放经济体来说，宏观经济政策面临“米德冲突”、“三元悖论”甚至是“二元悖论”的制约，而保增长、调结构和促民生三大目标使宏观经济政策的发力点难以协调一致，这就造成经济政策空间有限。一直以来，拉美国家希望采取反周期的宏观经济政策刺激增长。但受制于财政负担、通货膨胀压力和外部流动性制约，其主动采取宏观经济政策逆风向调节的能力有限。

首先，前期扩张性政策造成公共债务激增，限制了财政政策空间。拉美国家财政政策在现行汇率体制下的效果有限，特别是多年来的财政整顿影响了一些国家的财政政策空间。2019年拉美地区中央政府公共债务占GDP的比重为43.2%，比2018年提高1.3个百分点。其中，阿根廷（80.7%）、巴西（78.7%）公共债务负担最重。更高的债务也压缩了财政政策发挥作用的空间，严重降低了使用财政政策作为逆周期政策工具的可能性。部分国家由于实行通货膨胀目标制，不得不在通货膨胀加剧时提高利率，这样又提高了利息支出并加剧财政负担。2019年拉美地区公共债务利息支出占GDP的比重提高了0.1个百分点，17个拉美国家中有13个国家在这一指标上超过了2018年。在资本自由流动的前提下，拉美各国不得不兼顾中短期债务的可持续性和财政支出刺激经济的能力。遵循政府的中期财政整顿计划维持市场信心至关重要，但只要通货膨胀预期稳定，政府需将改革落到实处，包括税收改革、增加基础设施投资等。

其次，与美联储周期趋同限制了货币政策空间。连续多年的经济衰退使拉美国家国内需求下降，通货膨胀率维持在低位，货币政策利率则触及历史低位。但是，大多数国家的货币政策执行机构依旧面临刺激总需求和避免造成今日不稳定的两难抉择。与此同时，美联储货币政策操作对拉美主要国家的影响越来越大，拉美国家货币政策的自主性降低。2019年，10个拉美国家中有7个降低了货币政策利率，2个保持不变，而洪都拉斯是唯一加息的国家。需要特别指出的是，越来越多的拉美国家选择和美联储同周期，并且出现加强“美元化”的趋势。以巴西为例，2016年8月到2018年6月，巴西经济衰退使通货膨胀得到控制，为刺激经济，巴西央行开启降息周期，而在此期间美联储渐进加息。巴西和美国货币政策操作“倒挂”。然而在2019年形势出现变化，巴西央行分别在8月1日，9月19日，10月31日和12月11日四次降息，基准利率下调至4.5%，创历史新低。其中，前三次降息决定紧随美联储，巴西利率和美国利率变得越来越同步。此外，墨西哥2019年的3次降息也和发生在美联储利率变动之后，也越来越和美国货币政策同步操作。美联储货币政策操作在2018年和2019年均引发过拉美国家币值动荡。尽管巴西和墨西哥希望同美联储保持同步，避免投机攻击，但恰恰说明两国重新回到了“美元周期”中，未来利用利率工具进行货币政策调控的空间被侵蚀。

四 、前景展望

受中美贸易摩擦、美国金融周期溢出、全球地缘政治紧张等因素的影响，拉美国家发展的外部因素在短期内难以改善，经济增长持续承压，不确定性始终存在。根据IMF世界经济展望数据，拉美地区的GDP增速落后于全球平均增速，成为世界经济中的“边缘”区域。结构性困境叠加周期性因素使拉美经济呈现出“急降缓升”的增长轨迹。2020年初以来，新型冠状病毒肺炎（COVID-2019）疫情全球肆虐，2月26日巴西确诊首例新冠肺炎患者后，由于拉美地区医疗资源有限、医疗条件差、社会隔离政策执行不力，疫情很快蔓延开来。这使本就“捉襟见肘”的拉美经济“雪上加霜”。IMF预计拉美2020年经济将衰退5.2%，而在2019年10月，IMF还预计该地区能够实现1.8%的增长。世界银行、惠誉、高盛等机构也纷纷调低拉美地区2020年经济增长预期，拉美各国的预测数据也不乐观。

新形势下，拉美国家唯有坚持结构性改革方能扭转结构性发展困境。尽管结构性改革可缓解中长期的经济下滑，并可能在长期中使更多人的福利得到改善，但短期内必然会使部分人承担代价，既得利益者的反对、民粹主义的回归以及关于改革内容、时间、执行方式的种种争议也会使改革的阻力重重。更为重要的是，新冠肺炎疫情与2008年危机不同，政府单纯提供流动性恐于事无补。本次与实体经济相关的危机，需要拉美各国需迅速采取行动，以防止生产能力丧失。最理想的情况是，政府通过采取扩张性的财政和货币政策提高社会需求，以此来抵消全球经济不景气带来的影响以及实施结构性改革造成的经济衰退压力。对于那些宏观经济政策空间有限的国家，在个别领域推行私有化，保持政府收入并防止财政恶化成为保证结构性改革顺利推进的有效手段。

来源：拉美黄皮书：《拉丁美洲和加勒比发展报告（2019-2020）》。

作者：王飞，经济学博士，中国社会科学院拉丁美洲研究所经济研究室助理研究员，主要研究方向为拉美经济。