拜登政府的经济政策及其潜在影响

背景

由于在宾夕法尼亚州、乔治亚州、亚利桑那州和内华达州的微弱胜利，拜登将赢得大选，成为下一任美国总统。然而，特朗普已经对所谓的选举舞弊提起诉讼，并且可能使用一切手段来试图保住权力。双方的司法之争可能持续到12月8日（这是重新计票的最后期限，六天后，也就是12月14日，选举团将投票选举总统和副总统），甚至将需要最高法院的介入。

参议院的最终组成仍未确定。大选之后，共和党占有50个席位，而民主党只有48个席位。由于没有一个候选人达到50%的门槛，剩下的两个席位将由1月5日的两次选举决定。由于两个席位都属于乔治亚州，该州传统上倾向于共和党，因此民主党同时获得这两个席位的可能性相对较低。虽然这样的结果不能完全排除，但是参议院未来很可能仍然由共和党控制。众议院方面，民主党将维持众议院的多数席位。尽管一些势均力敌的选举可能需要重新计票，但民主党已达到218个多数席位的门槛。（CNBC）

点评

1.尽管拜登以微弱优势胜选，但或将面临国会的分裂

参议院选举结果将成为拜登政府政策推行的关键。拜登赢得了美国总统大选，这要归功于他在主要摇摆州的微弱胜利。然而，如果民主党没有赢得参议院多数席位（2020年1月乔治亚州的决选将决定民主党是否能获得多数席位），参众两院分裂的局面仍将持续。在此背景下，即便拜登发布行政命令、或者利用他在两党协议谈判方面的长期经验，甚至寄希望于共和党人对党派之争的态度有所缓和，但其执行政策的能力仍将受到较大影响。

鉴于目前共和党在参议院选举中仍有优势，国会分裂将对一系列法案的通过产生阻碍，拜登政府可能更多利用行政政策来推行其执政主张。截至目前，共和党只需再赢得一个席位就能成为多数党，而民主党需要同时赢得两个席位，共和党仍有更大希望胜出。未来四年，在国会出现分歧导致立法难以通过时，拜登政府将寻求通过更多的行政命令来颁布联邦法令。行政命令可以让联邦政府更快地运作，总统在其中也有一定程度的自由裁量权。在实施中，总统可以决定特定行政部门的运作方式，而无需事先征求立法部门的意见。奥巴马在任期内曾发布了至少276项行政命令，其中修改或撤销了大量前总统布什的行政命令。迄今为止，特朗普已经发布了194条命令，同样许多命令旨在取代奥巴马的一些命令。总的来说，发布行政命令是总统可以使用的常见行动手段。然而，国会仍可以通过立法推翻行政命令。因为所有的行政命令都必须在法律和宪法允许的范围内存在，这也意味着它们不能超出总统现有的职责范围。

2.从拜登的执政主张来看，其上任后将带来以下几方面的重点变化

刺激措施可能加速美国经济复苏进程。尽管国会分裂局面仍将持续，但拜登的胜利增大了在2021年1月底前通过一项为期两年、价值1.9万亿美元的财政刺激计划的可能性。当前，由于财政刺激计划的搁置，以及疫情反弹所引发的封锁措施重启，美国四季度经济复苏情况已受到较大冲击，预计2020年第四季度GDP环比折年率降至-8%。2021年第一季度增加的对民众收入的支持加上第二季度的基础设施支出，2021年期间刺激措施总投入超过9200亿美元，预期推动实际GDP增长1.1到3.6个百分点。另一项价值980万亿美元的联邦支出有望在2022年推行，或将进一步带来1.6个百分点的经济增长。同时，到2030年，美国政府支出水平将比目前高出6.4万亿美元。

社会分配领域的改革将缓解社会矛盾，同时不过度打压企业积极性。随着诸多再分配领域改革政策出台，特别是将特朗普减税政策废止，使得到2030年美国税收收入可能会增加3.7万亿美元。尽管国会意见不一，但企业所得税仍有可能从21%提高到28%，这使得企业利润率从2010年以来的平均占GDP的7.4%降至5%-6%。不过，为激发“绿色计划”等领域的企业积极性，并使税收改革更易获得两党共同通过，将给部分企业所得税抵免优惠，最终的实际税率可能仍不超过20%。

重建国际合作，但与中国的贸易摩擦短期内可能不会明显缓和。美国与盟友的贸易和外交关系有可能改善。不过，预计短期内拜登不会显著改变特朗普的保护主义政策，同时将与中国继续进行贸易谈判。未来几年，美国的平均关税可能维持在7%的水平（2017年之前为3.5%）。

新的产业政策以协调气候保护与产业发展。拜登应对气候变化的计划几乎占据了公共开支计划的三分之一，也是美国真正的新产业政策。这一计划包括发展现代化的、清洁的基础设施，加大研发投入以推动经济向更可持续的消费和生产模式过渡。为实现气候与产业政策目标，拜登主张重新加入巴黎协定等国际组织，这一趋势意味着美国的贸易保护主义或将更多转向非关税领域。

能否在推升通胀、促进增长的同时控制公共债务负担，将是判定拜登经济政策是否有效的关键。拜登的经济计划意味着要向美国经济额外注入2.7万亿美元的资金（财政支出总额为6.4万亿美元，其中3.7万亿美元通过税收收入增加弥补）。短期来看，为期两年的1.9万亿美元财政刺激计划将分别为2021年和2022年实际GDP增长贡献1.1个百分点和1.6个百分点，使年增长率分别达到3.6%和3.1%。在通货膨胀方面，预计在2022年底或2023年初通胀率将略微超过2%，然后稳定在接近2%的水平。到2030年，美国公共债务将达到159%至167%（2020年这一数据仅为135%）。因此，就美国经济的长期增长潜力而言，综合考量生产力、劳动人口数量的年增塑、公共债务占GDP的比重等因素，市场预计到2030年美国经济增长率可能降至1.4%。

具体行业前景方面，结合拜登的竞选主张，太阳能、风能等可再生能源行业、建筑工程等基础设施行业，以及教育以及医疗服务行业将成为短期内的主要受益者。在金融监管方面，特朗普任期内显著放宽了金融监管限制，预计拜登第一个任期内相关法律发生重大转变的可能性较大，但他会通过行政命令对金融活动进行更严格的监管。

表1 拜登政策主张下的财政收支增加情况（亿美元）

资料来源：中债资信整理

3.拜登重要政策主张及前景的梳理

（一）公共支出

尽管共和党人和民主党人可能都支持新的刺激法案以提振经济，但他们仍不太可能就一揽子计划的规模和范围达成一致。如果国会完全由民主党控制，一项大规模的经济刺激计划（两年内投入约2.2万亿美元）可能会被通过，并在2021年第一季度前实施，在第二季度前产生影响。然而，如果参议院仍然由共和党控制多数席位，刺激法案的后续推进将受到阻碍。在就职典礼后，经济刺激方案将得到表决并至少可以实施到2021年第一季度，但鉴于国会和白宫无法就一项法案达成一致，该法案可能在第二季度再次搁置。如果两党谈判顺利，政府将在2021年第二季度稳定推行收入支持。此外，到2021年第三季度或第四季度，新的公共投资可能会补充经济刺激方案，特别是两党都可能支持的一项大型基础设施投资法案。

基础设施计划在美国历届政府中推行的阻力都较大，拜登政府也不例外。拜登承诺投资1.3万亿美元用于基础设施建设，以及一项价值2万亿美元的加速投资计划，旨在发展、建设和升级基础设施，以应对气候变化，并为美国人民提供清洁能源。除了这些计划，拜登还倡导融资6400亿美元用于住房，其中1000亿美元专门用于经济适用住房，100亿美元用于极度贫困地区的社会福利住房项目。尽管共和党人也认为美国的基础设施需要改善，但他们不太愿意支持拜登的计划，即放弃化石燃料，转而投资清洁能源和环境友善的基础设施。基础设施投资计划在美国两党政治中历来都是较敏感的议题。由于国会在下届总统任期内仍将存在分歧，基础设施投资的范围可能会缩小。事实上，拜登有可能在基础设施建设方面做出更多妥协，以此为其他措施获得谈判空间，比如将公司税提高7个百分点（至28%），以及推行每小时15美元的最低工资标准。而且为了在绿色计划下给与企业激励，拜登可能给相关企业以税收激励，最终导致实际的公司税率远低于法定税率。

支持奥巴马医疗改革方案，但这一主张与共和党之间存在较大分歧。拜登可能会扩大奥巴马执政期间制定的政策，尤其是将享受医疗保险的年龄降低到60岁，同时为医疗保险提供补贴，并为符合医疗补助条件的公民提供免费享受医疗保险的机会。拜登还希望将医疗补助覆盖范围扩大到所有收入低于联邦贫困水平138%的人，并试图控制药品成本以及“意外收费”，因为后者会影响到那些在保险范围之外寻求医疗服务的患者。此外，拜登还希望向非法移民提供无补贴的公共医疗保险，并进一步限制个人保险费用占家庭收入的比例（从9.86%降至8.5%）。因此，拜登的医改计划预计将投入高达7500亿美元。这一方案也可能遭到共和党人的反对，因为他们已经表达了对改革预期效果的质疑。

（二）税收政策

废止特朗普的减税政策，提高富人的税率。拜登执政可能会导致联邦收入出现重大变化（主要是通过大幅增税实现），尽管在分裂的国会中，拜登政府将面临共和党的强烈反对。2017年，特朗普推行的《减税和就业法案》（TaxCutsandJobsAct）取消了企业所得税等级，导致实际税率下降14个百分点（至21%），并成为唯一适用的税率。该法案还将来自专利、商标和版权等无形资产收入（GILTI）的最低税率削减了一半，废除了公司的替代性最低税，并重新制定了累进个人所得税制度（特别是将边际税率下调2.6%至37%）等。

拜登的税收计划则将改变这一切，把企业所得税率提高7%至28%，对收入超过1亿美元的公司重新引入15%的最低账面税，限制逐项扣除，废除特朗普对GILTI税收的改革，对资本利得按普通所得税税率征税（取代目前对收入超过100万美元的公司征收23.8%税率的制度），最后，对收入超过40万美元的公司征收12.4%的社会保障工资税。拜登还可能把州税和地方税中的个人最高适用扣除额提高至10000美元以上。这项措施的受益者包括纽约、加利福尼亚和新泽西等高税收州的居民。这些州传统上支持民主党，并对2017年共和党的税收改革法案感到非常不满。鉴于拜登的“税收计划”在一定程度上是为了取消或削弱特朗普任期内的一些重大改革，国会可能很难通过相关法案。如果拜登想要实施其价值6.4万亿美元的公共开支计划，那么他肯定需要通过增税获得额外的3.7万亿美元的联邦收入，以此来为计划的推行提供资金。

提高最低工资，支持中小企业。拜登承诺实施每小时15美元的最低工资标准，这将极大地提高美国的劳动力成本、压低企业的利润率。为了弥补这一损失，拜登政府将不得不提出几项计划来支持中小企业。因此，未来可能推行一系列计划专门用于提高中小企业的生产力，例如实施一个有利于少数族裔企业家且价值1500亿美元的公私投资计划，以及设立一个600亿美元的“小型企业基金”。拜登还计划进一步加强小型企业信贷计划（StateSmallBusinessCreditInitiative），并提高向社区发展金融机构提供的资金，至600亿美元。这部分计划应该对国会两党都有吸引力。

（三）科技领域

加大研发投入。拜登最重要的计划之一就是迅速向绿色和可再生能源转型，其目标是到2050年实现净零排放，这意味着拜登需要在第一个任期内在电池和电动汽车等关键清洁能源领域投入接近4000亿美元。在未来十年的时间里，包括研发和建设可持续基础设施在内的绿色能源支出预计将达到近2万亿美元，而公私伙伴关系制度和州政府甚至可能将总支出推高到5万亿美元。政府在医疗卫生、住房和社会保障等方面的支出预计将达到4万亿美元，其他还包括交通、学校和5G基础设施等战略领域支出。

强调保护美国的全球领先地位。其中，部分关键行业将得到特别激励，包括医疗用品和钢铁、水泥等部门，以便振兴制造业，实现“全美制造”的倡议。在该计划下，政府将对5G、人工智能和生物技术的研发工作投入3000亿美元。拜登也是工会工作和传统制造业（比如汽车行业）的坚定支持者，希望借此创造100万个新的工作岗位。拜登政府可能削减并平衡军费开支，强调人工智能等新技术的重要性，这将促进科技公司的发展，减少在国防承包商方面的开支。

（四）外交和贸易政策

预计拜登不太可能扭转美国的保护主义政策。自从特朗普上台以来，美国的平均关税已经从3.5%上升到7%，最高达到8%以上。中美贸易谈判仍在进行中，拜登仍可能重拾贸易保护主义政策。中国已经履行了57项与农产品相关的技术承诺中的50项，而美国金融机构也获得了更广泛的市场准入。因此，中美贸易协定在知识产权、卫生和植物检疫标准以及进入金融市场方面取得了切实成果。然而，拜登政府仍可能在产业补贴和国有企业方面提出更多要求，贸易谈判仍存在较大不确定性。此外，拜登或将使美国更多参与到与中国的相关的多边协调中去，特别是在技术和知识产权方面，这使得美国可能执行新的技术、植物检疫或环境友好等方面的标准，非关税壁垒或大大增加。

信息来源：CNBC，中债资信整理