日本推进农业结构改革之分析

2001年9月，日本农水省推出了旨在推进农水政策改革和农业结构改革的《保障食物稳定供给和创造美好国家的重点计划》以及《改革工程表》。确定保证食物的稳定供应、发挥农业多方面的机能、保障农业可持续发展、振兴农村为日本政府制定食物、农业和农村政策的四大方针。

　　日本是世界上农业保护程度最高的国家，也是发达国家中食物自给率最低的国家（见附表一）。经济和政治因素、内因和外因是推动日本农业结构改革的动力。

　　--从内部因素看，日本政府过度保护政策对稳定农业经营和国民消费生活确实起到了积极作用，但也造成日本农业经营规模小、农产品价格高，农业缺乏国际竞争力等弊端。日本农业存在主要问题是：

　　1、农户经营规模小，阻碍集约化、社会化大生产（见附表二）。1997年日本耕地面积为494.9万公顷，占国土面积的13%。全国平均每个农户经营耕地1.47公顷，其中70%的农户经营规模在1公顷以下。农户拥有的耕地面积与欧美型农场相比相差甚远，不仅不能充分发挥现代化机械大生产的作用，也降低了劳动生产率，加大了农业生产成本。

　　2、农产品生产成本高，国内外农畜产品价格差距加大。与美国相比，日本肥料价格是美国的1.3倍，农药农机具的价格是1.2倍、饲料是1.6倍。据统计，日本大米的生产成本是美国的10倍，泰国的23倍。高昂的农业生产资料零售价格导致生产成本高，日本农产品价格与国际市场价格差距日趋加大，农产品国际竞争力不强（见附表三）。近年，日本经济持续低迷，低价农产品及其加工品消费增长，进口农产品增加，日本成为世界上最大的农产品净进口国。

　　3、人均农业所得与制造业劳动者工资差距扩大。农户和农业人口继续减少，劳动力严重老龄化，加剧农业生产的脆弱性。2000年日本每个农户平均年收入为828万日元，同比下降2.1%，为连续8年持续下降。收入下降促使劳动力加快向二、三产业转移。2001年日本农户总量为307万2千户，较上年减少1.5%；2001年日本总人口中65岁以上老龄人口的比率为17.4%，而农业人口中老龄人口的比率高达29.2%。据测算，因劳动力严重不足，截至2000年日本全国闲置的土地5年内增加了1.5倍。

　　4、农产品结构相对单一。日本农户大多种植水稻、大麦、花生、西瓜、萝卜、圆白菜等传统作物，由于家庭农业劳动力多为60岁以上老年人，多数农户只能种植一种作物，且种植业农户不搞养殖业，耕地资源没有得到充分利用。

　　5、经营管理体制相对滞后。近年来，随着宏观环境的巨变，不少农协负债累累，不得不合并部分市町村农协以摆脱经营困境，农协对农户生产的指导功能和农产品销售等服务功能开始减退。

　　--从外部因素看，认识日本农业改革必须与日本的全球宏观战略结合起来考虑，从日方的角度说，日本农业政策必须服务于其全球战略。农业是日本在WTO多边框架下和FTA战略中推动双边合作的“软肋”。日本过度保护本国农业政策被指责为设置贸易壁垒，在新一轮WTO农业谈判中，以美国为首的凯恩斯集团强烈要求日本降低农产品关税，开放大米等农产品市场。大米等农水产品市场开放问题也是制约日泰签署FTA及日本实施与东盟FTA战略的障碍。

　　--从经济因素看，经济高速发展时期，日本凭借经济强势和充足的外汇，大量购进劳动密集型农产品，等于间接购买了土地资源。这在很大程度上解决了耕地短缺的局限性，保护了本国农业用地，提高地力，尤其对森林资源、水资源的保护起到积极作用，促进了整体经济的发展。同时也掩盖了日本农业生产结构和产品结构的弊端。近十余年来日本经济持续低迷，农业结构上的诸多弊端开始显现， 1997年以来，日本家庭人均食物消费支出连续下降，国产农产品消费减少，国外低价农产品进口增加。2000年7月至2001年12月日本连续18个月贸易顺差减少，日本特有的岛国危机意识立即做出反应：人口老龄化和产业空洞化有可能导致获取外汇收入不足，出现贸易逆差，无充足的外汇购买国外农产品，最终威胁食物的稳定供给。美国是日本进口谷物主产地，“9.11”事件发生后，芝加哥农产品期货市场一度停止交易，港口关闭，加剧了日本的危机感，认为有必要未雨绸缪，提高食物自给率。

　　--从政治因素看，小泉内阁上台后明确提出“改革无禁区”、“没有结构改革就没有经济增长”等口号，积极推进经济结构改革，农业结构改革自然也包括在内。日本农业具有强烈的政治经济色彩，农民选票是日本自民党的“票田源”，也是日本各政党争夺选票的焦点。农民、农业、农村问题直接关系到自民党和小泉内阁执政基础的稳定。从中长期看，日本食物供应存在不稳定因素，也促使日本政府将提高食物自给率和保障食品安全放到国家安全的高度认识。

　　保持农业可持续发展，建立食品及品质安全体制，应对WTO新一轮农业谈判成为日本推进农业结构改革的当务之急。要保持农业持续增长，实现到2010年食物自给率由目前40%提高到45-50%的目标只有进行结构改革，调整优化产品结构，培育新的需求和消费热点，进行重大高新农业科技创新和突破。鉴此，日本农业结构改革措施侧重于生产和经营体制的改革，整体提升农业竞争力：

　　1、通过财政、法律、税收、金融等鼓励、扶持措施，推动农业可持续发展。2001年度日本农业一般会计预算额达2万8470亿日元， 2001年日本农林渔业金融公库向符合条件的法人提供了4025亿日元的融资，建设农用基础设施，发展农业生产。2001年度日本国会相继通过了《农林渔业金融公库法部分修正法》、《农业者年金基金法部分修正法》、《土地改良法部分修正法》、《农林中央金库法》、《农业协同组合法部分修正法》。根据修改后的法律，实施农业经营改善计划的生产者可缓交所得税和法人税，农协以实物出资形式成立公司时可免交房地产取得税和特别土地保有税。

　　2、允许股份制企业参与农业种植和经营，推进耕地集约化。为减少闲置土地，提高农业生产效率，扩大地方就业，2003年5月，日本政府允许股份公司、餐饮连锁店在经济结构改革特区内租借农地开展种植（一公顷土地的租借费约为20万日元左右），允许商社从事农资及农产品的经营。 2005年将在全国推广这一模式并出台《农地法修正案》。

　　3、推进大米流通体制改革。日本大米进口关税达490%，大米成为日本在多边和双边谈判中的“软肋”。另一方面，近年来日本大米消费量下降，减农药和无机栽培大米的消费需求上升。为减轻巨额财政补贴负担，缓解国外舆论压力，2002年12月，日本政府出台了《大米流通改革大纲》及《粮食法修正案》，废止以往的按计划生产大米和由国家统购统销的流通方式，除为应对紧急事态保留70%的计划流通米外，允许生产者和农业团体可按市场需求生产和销售不同品种及规格的“自主流通米”。国家将建立自由公正的交易市场，促进形成公正、中立的大米销售价格，鼓励稻农稳定生产消费者喜爱的大米，并在大米丰收，米价下滑时将视下跌幅度给予一定比例的补偿。创建大米交易市场的公益法人可获得国家的债务保证支持。政府通过提高流通的透明性和公正性，加强对不公正交易的监视。2008年将彻底废止现行的大米生产政策，由日本全国中央农协会制定和调整大米生产方针，协调和制定各地农业团体和农户的水稻种植面积，而后报农水省认定。

　　4、加大在WTO、OECD、FAO、APEC等多边框架下保护日本农业市场的力度。在确保农产品稳定进口的前提下，促进农产品的出口，缓解内外压力。日本一直巧妙地利用WTO规则保护国内农业市场和产业。主要措施包括：限制赋予特惠关税和国民待遇、数量限制、高关税、反倾销、价格补贴、原产地规则、标准认证制度、知识产权保护、检验检疫、单边设限、日元贬值等。过度的保护政策不仅招致国际社会的强烈指责，也阻碍日本宏观国家战略的实施。为此，日本延用保护措施的同时，开始尝试转变单边设置壁垒的政策，鼓励生产者和流通企业出口部分日本具有相对优势的水果、蔬菜和水产品。亚洲各国经济成长和生活水平的提高，也为价格高昂的日本农产品提供了市场空间。目前日本洋葱、土豆、水果和水产品等已出口到香港、台湾和东南亚。日本农协看好我国北京、上海等大城市的中高层消费市场，计划将苹果、梨等水果打入我国高档超市。

　　5、开展多种经营，降低生产成本，提高土地资源利用率。推进农业法人化经营，改善流通体制，提高流通效率。日本农水省积极普及优良草籽、品种及栽培技术，推广种植和养殖相结合，发展畜牧生产。日本政府加强了土地利用型农业的生产，如在水田里种植小麦和大豆等，以提高食品自给率。

　　2001年日本农水省出台了《农业经营基础强化促进法》，推进农业经营法人化。要求农户将家庭生活收支账目与农业经营账目彻底分离，实现由生产者向经营者的角色转换。截至2001年12月，日本全国共有17万8448个农业经营实体（法人6261个）。

　　6、大力研究开发生物科技，促进农业的自然循环机能。日本积极研究小麦、水稻新品种和具有抗病型农作物转基因技术，提高农产品的科技含量；推广无农药种植等先进种植技术，提高农产品附加值；加强对家畜粪便、农用塑料和食品废弃物的管理和再利用，促进环保型农业发展。

　　7、加强食品安全管理。疯牛病发生后，日本农林水产政策向消费者倾斜。农水省出台了《关于部分修改农林物资规格及其正确表示方法规定的法律》（JAS修正法），与厚生劳动省合作修改了《食品卫生法》，对有机食品实施检查认定制度，提高消费者对有机食品的信赖度。截至2002年3月，“有机认证农户”超过3400户，约占无农药、无化肥栽培农户（10816户）的30%，减化肥、减农药栽培的农户达40万户。

　　8、加强光缆通讯等农村通讯基础设施建设，推广IT技术，增进城乡交流，吸纳更多的劳动力参与农业生产。日本中央政府及各都道府县设立了务农洽谈中心，鼓励妇女参加农业生产和农副产品的销售和深加工，鼓励和吸引新大学毕业生及下岗离职人员务农，通过讲座、网络等方式向新务农者传授农业知识，提供农地、生产工具及初期独立经营费用。2000年共有77000人加入农业生产，其中企业下岗离职人员占85%。既解决了农村劳动力不足问题，也为下岗离职人员提供了就业出路。日本政府还积极推进农村养老保险制度，解除了务农者的后顾之忧。

　　应该看到，内在需要和外来压力是日本农业改革的动力，其改革措施也表现出鲜明的“两面性”。一方面“苦练内功”，提升日本农业的竞争力；另一方面与其政治、外交政策密切配合，保护国内农产品市场和农业产业的基本宗旨没有任何改变，进而加大了使用技术壁垒手段的力度，阻止外国农水产品进口。此外，农业结构改革遭到保守势力的强烈反对，指出企业租借土地有可能转作他用，集约化经营易形成市场和价格垄断，冲击传统农户的利益。日本耕地狭小和劳动力老龄化的现实无法改变，农业经济本身也具有投资大、见效慢、受气候等外在因素影响大的特点，因此，日本农业结构改革可以说是“任重道远”，短期内似难以取得突破性进展。

　　日本农业已形成育种、栽培、加工、保鲜运输、销售的产业化体系，农产品具有较高科技含量，农机具普及率较高。在民办、民营、民管的原则下，日本农协作为日本农村和农业最基层、最广泛的组织，对促进日本农业经济发展、政治稳定、减少政府的社会管理成本发挥了重要作用。日本推进农业结构改革的做法和经验值得我国借鉴，也为开展中日农业合作带来一定机遇。


附表一 日本食用农水产品自给率推移表
单位：100%
1965 1975 1982 1995 1998 1999 2000
主要农水产品自给率 大米小麦豆类蔬菜水果鸡蛋牛奶乳制品肉类（鲸肉除外）砂糖类鱼贝类 95282510090100869031100 1104999849781771599 10714895779885813393 1037585499672573157 95（100）9584499671553257 95（100）9683499670543156 95（100）11782449568522953
谷物（食疗+饲料）自给率 62 40 31 30 27 27 28
主食用谷物自给率 80 69 69 64 59 59 60
供给热量综合食物自给率 73 54 53 43 40 40 40
金额统计综合食品自给率 86 83 82 74 70 72 71
资料来源：农水省《食料需求表》


附表二 2000年日本农产品产值比率及分类农户所占份额

单位：千亿日元
品类 金额（2000年农业总产值91千亿日元） 所占份额（100%） 主业农户% 准主业农户% 副业农户%
大米 23 26 36 28 36
薯类 2 3 85 9 6
工艺农作物 3 4 79 10 11
蔬菜 21 23 85 9 6
水果 8 9 71 17 12
花卉 4 5 84 9 7
鲜奶 7 8 96 2 2
肉用牛 5 5 91 7 2
猪 5 5 93 4 4
其它 13 14
资料来源：日本农水省《生产农业所得》



附表三 日美两国影响农产品价格因素对比表

日本 美国 日本/美国
电费（日元/千瓦小时）汽油价格（日元/升）高速路使用费（日元、大型车100公里） （日元、普通汽车100公里）货运卡车运费（日元/10吨、100公里）（日元/10吨、1000公里）铁路货运（日元、20尺集装箱425公里）空运货运（日元/小时、600公里）制造业租金（日元/小时）商业用地租金（日元/平方米）通信费用（以日本为1计算） 17.7104.43564218134745157419588001016402293935001 5.339.4基本免费基本免费4708810964040331675281724788920.65 3.3倍2.6倍--0. 7倍1. 4倍1.5倍1.5倍1.3倍 1.2倍1.55倍
每个农户拥有的农用地面积（公顷）农用地价格（千日元/10顷）肥料（日元/20公斤）饲料（配合饲料：日元/吨）农药（杀虫剂：日元/公斤）农机具（拖拉机：万日元） 1.61697535417701519177 176.115.0397261101293153 1/110113倍1.3倍1.6倍1.2倍1.2倍
资料来源：日本经济企划厅《物价报告2000》、运输省《物流服务内外价格查调查》、农水省调查等。