干预正常投资活动不利于全球经济发展

美东时间2月21日，美国总统特朗普签署《美国第一投资政策》备忘录。该备忘录中涉及中国对美投资的部分主要包括两项：一是限制与中国关联的第三国企业的对美投资。二是限制中国对美国关键领域的直接投资。此外，备忘录对美盟伴赴美投资表示欢迎，但其不能与“外国对手”合作。

美国政府强化中国对美投资限制的措施是特朗普首次执政中投资保护主义行动的延续。2018年8月，特朗普签署的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）具有极强的审查和限制中国对美直接投资的意图，明确提出“特别关注国家”概念并增加关于“中国特别报告”的具体要求。在这一背景下，近年来中国对美投资的流量以及行业分布均产生了重大变化。

从流量来看，2019年中国对美国直接投资同比下降近50%，不及特朗普首次上台前的1/4，而后至2023年虽然有所增长，但是未恢复到2016年水平。大量中资企业在向美提交审查前就被迫撤回或取消交易，使得未获批准的案例大幅增加。

从行业分布来看，FIRRMA法案对关键基础设施、关键技术、个人敏感信息作出特别规定，使得中国投资者不得不转向其他领域，2023年对美国制造业投资流量的比重由2016年的35.3%下降至17.8%，信息传输、软件和信息技术服务业由29%降至3.9%，不过科学研究和技术服务业实现小幅增长，由7.2%增至11.9%。

相比FIRRMA，《美国第一投资备忘录》不仅更加有针对性地施加了大幅度的投资限制，而且泛化了所谓的关键领域。在这一形势下，该备忘录可能会产生如下影响：

第一，更广泛的投资限制将减少美国国内的就业机会，削弱美国经济的活力。外资是支持美国就业、创新和经济增长的关键来源。仅中国而言，截至2023年年末，中国企业共在美国设立企业超5100家，雇用外方员工超过8.5万人，如加上其他国家对美投资所带动的岗位创造，此次投资限制将造成美国国内就业岗位直接缩减。

第二，新兴领域的投资限制将阻碍全球技术合作，破坏全球创新生态。近年来，中国企业在人工智能、量子计算、5G通信等领域取得了显著的技术突破，是引领全球科技发展的核心力量。美国针对中国在关键领域的投资限制将使得中美技术合作受阻，这不仅损害美国企业的技术竞争力，也会对全球创新生态造成负面影响。

第三，对企业正常投资活动的干预将扭曲全球投资格局，加速产业链供应链深度重构。为规避美国日益加剧的审查风险，企业可能会减少对美国的投资，通过多元化布局来分散投资风险，将生产、研发和供应链转移到监管环境更为宽松、政策更加透明稳定的国家，这将导致全球产业链供应链的深度调整和加速重构。

综上，《美国第一投资政策》备忘录是美国投资保护主义和国家安全泛化的典型表现，是干预企业正常投资活动、不利于中美双方及全球经济发展的霸权行为。当前，全球经济增长放缓且充满不确定性，只有坚持开放合作共赢才可以应对全球性挑战。

（作者系对外经济贸易大学国家对外开放研究院教授、全球创新与治理研究院执行院长）