探索我国对外承包工程发展新模式

（本文转载自微信公众号  海外经营风险管控，本网获授权转载）

中国工程承包企业出海四十载，在国际工程市场异军突起，成绩斐然。但自2018年开始业务出现下滑，而日本及欧美发达国家企业由于占领产业链上游，近年来却稳步发展。本文通过分析我国对外承包工程发展现状、发达国家咨询先行理念，提出相关建议。

一、我国对外承包工程业务发展现状与症结分析

（一）国际工程承包规模大，国际化程度有待提高

中国对外承包工程企业能力强，国际工程承包市场规模大。中国工程承包企业自上世纪七十年代末开始出海，至今已逾40年。凭着中国人吃苦耐劳、价廉高效的优势，在国际工程市场异军突起。尤其自90年代初到2017年，中国国际工程承包合同额及营业额连续增长，每年ENR全球承包商排名，中国企业无论是业务规模还是上榜企业数量都表现抢眼。2004年-2018年中国对外承包完成营业额和新签合同额情况见图1、图2。

图1.中国对外承包工程合同额历年变化图

*根据商务部对外投资和经济合作司及中国对外承包工程商会等相关网站公开数据整理。

 

图2.中国对外承包工程完成营业额历年变化图

*1.根据商务部对外投资和经济合作司及中国对外承包工程商会等相关网站公开数据整理。

2. 2018年完成营业额按美元计价小幅上涨，若按人民币计价则已下降。

中国对外承包工程企业国际化程度偏低。麦肯锡研究院的研究表明，中国拥有111家《财富》世界 500强上榜企业，数量与美国相当。但这些企业的收入仍主要来自国内市场，海外市场营收仅占18%，而标普500企业的这一指标平均比例为44%。海外业务收入占比是衡量一个企业国际程度的重要指标，根据中国信保发布的《国家风险分析报告（下册）》调研数据显示，2019年有近50%的受调研企业海外业务规模不足其总收入的20%，这也从一个方面印证了中资企业国际化程度有待提高。

此外，中资对外承包企业面临激烈的竞争环境。中资企业的总承包能力强大，对外具有一定的竞争力，但企业数量众多，且打法类似、优势卖点相同，造成台上压价、台下暗斗、内斗拆台成为常态，企业收益情况堪忧。

（二）商业模式单一，精细化管理弱，前期工作浅

自2018年开始，中资企业国际工程承包合同额下滑，首次出现负增长， 2019年成绩也并不理想，受新冠病毒疫情影响，2020年形势依旧不容乐观。究其原因，可以归纳为以下三点。

一是市场环境转变，业务缺乏可持续性。传统目标市场主权债务接近红线，后续经济造血能力不强，以主权担保为主的项目融资落地难，相当大部分中资企业还沉迷于简单快捷模式，前方有代理提供“二手”项目信息及东道国政要资源，后方有国家援助或中资金融机构的优贷、商贷资金，资金加项目驱动EPC+F模式。看似确实简单来钱快，但难以持续。东道国债台高筑贷款额度受限；政府换届市场丢失，甚至已落地项目推进受到影响，更不用说主权担保债务过高，稍遇资源价格下跌，经济倒退恶化的风吹草动，可能导致偿债危机的后果。

二是竞争对手升级，缺乏应对手段。国际工程承包市场对承包商要求越来越高，尤其在欠发达地区及国别，前期规划及后期管理经营水平有限，其实际需求不仅仅限于工程施工，而是提升国家治理能力的基建全过程管理，内容包括项目前期规划、可行性研究、项目交易结构设计、工程建设，再到后期运营管理。而欧美发达地区承包商依靠其资金、管理和技术等优势，把握前段规划设计甚至到顶层制度设计以及后端精细化管理，经济效益好且持续性好。规划设计等这些产业链上游领域是我们的弱项，中国没有对外殖民史，自然也没有前宗主国与殖民地国家的历史、文化及人脉联系，中资企业的工程与投资相关前期工作深度不足，愿意给代理费，且出手大方，但花点小钱研究市场，做前期调研工作兴趣不高是主要原因。当然这方面特别需要国家统筹引导，援外工程项目和基建央企等国家队投入海外咨询研究和制度建设，一般企业才能跟上节奏。

三是缺乏经营管理人才。由于我们一贯以来的长项在于施工，如今市场倒逼转型，却发现没有足够合适的经营管理人才能够驾驭跨国经营或投建营一体化业务，这已成为转型发展的短板。企业对新一代年轻人的培养也非短时见效，人才流失严重也是一个重要因素。刚招的年轻人基本素质都很好，但缺乏良好的培养机制与环境，听闻一位被某大型央企平台公司派往中东地区的朋友吐槽，由于其良好的外语水平及综合素质，在中东项目上的主要工作竟然是参与后勤和负责买菜；另一个留不住人原因非常现实，年轻人国外赚的甚至没有国内多，出海工作本来就冒着极大风险，包括个人职业发展、家庭及安全，除一些央企平台公司还能够开出合理的薪资外，大部分公司的薪资待遇还停留在多年前水平。

（三）海外中资企业给东道国留下负面印象

钱多、不愿做小股东；做事着急，很少休息；与当地社区接触不多，很神秘。这是中资企业和中国人在海外市场给当地人留下的普遍印象。笔者曾经被一位北非朋友问到，“你们中国的企业是不是把在中国的犯人送来非洲做工程？”，后来详细询问才知道这位朋友其实是对我们在海外自建营地，集中封闭管理模式产生了误解。后来有幸在西非亲身体验，项目上自建封闭社区，内部环境优，社区边界由一圈高墙加电网塔楼与外界隔离，而设置在市区的区域管理部门往往也采取集中化管理并有严格的宵禁制度，难怪外国友人会误解。当然这种集中管理主要出于安全考虑，尤其在欠发达地区安全问题不容忽视，一定程度上认同其合理性。

然而，这也间接反映出，我们的业务活动性质与发达国家海外工程输出的生产力还有很大差距。欧美发达地区企业，依靠其资金、管理和技术等优势，把握前段规划设计及后端精细化管理，其输出的更多是技术、理念，价值回报高，具体体现在由本土派往前方执行人员数量少且整体综合素质较高，员工属地化程度高，通过自身约束及属地化管理抵消部分安全问题。而我们是劳动密集型输出，这也造成我们目前存在封闭管理的需求，如此一来虽然我们出海，但很多人与当地社区等外界直接接触并不多。

二、日本及部分欧美国家值得借鉴的模式

中国对外承包工程的发展模式是劳务先行，接下来是技术管理跟进，并自2010年左右开始逐渐尝试资本引领，反映我国海外基建业务的产业竞争力成长轨迹。然而，咨询软服务输出至今仍然较少，目前主要是在现有规划上以项目开发为目的的技术方案、设计成果。与此对照，日本及欧美发达国家则采用咨询先行，包括顶层政策设计、项目规划及工程设计，随后资本输出，最后才是劳务。

（一）日本模式

说到咨询先行，不得不提我们的邻国日本，其咨询先行理念在海外工程及对外投资工程体系中达到四两拨千斤效果，其中主要的执行机构就是大名鼎鼎的日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency），简称JICA。JICA成立于1974年，2003年从特殊政府部门转变为独立行政部门，之后在2008年开始接管日本国际合作银行（JBIC）的官方贷款业务以及日本外务省的部分无偿援助项目，成为世界上最大的双边发展合作组织之一。现在它拥有超过90个海外办事处，在150多个国家拥有项目。

原先的JICA仅提供技术合作，JBIC提供政府间开发援助贷款（Official Development Assistance）,简称ODA贷款，整合后的JICA统筹技术合作、投融资合作、无偿援助等，成为一站式合作服务平台。为了充分发挥其整合后协同效应，JICA项目策划中有一重要环节，预备调查，其作用的目大体上可分为两方面，一方面，制定合适的合作方案，以经济高效方式协助受援国达到特定的发展目标；另一方面，识别、规划项目，制定基本方案、合作内容。JICA通过实施预备调查将其核心三大服务，技术合作、官方发展援助贷款及无偿援助结合起来，充分地发挥了技术、资金协同效应。

图3JICA历史变迁

资料来源：JICA2017年报

JICA实施项目前准备工作大体上可划分为以下三个步骤，构成日本海外工程及对外投资工程体系中最精妙的环节，支撑引导日本企业出海：

首先，制定援助策略，JICA根据日本政府自身政治需求、各区域优先级制定各国别援助策略，以及中长期发展目标。

其次，调查、规划研究，根据不同国别援助策略对目标国或区域进行前期研究，如数据信息调查收集、城市总体规划、轨道交通、公路、工业园区、物流等规划，以及针对项目的可行性研究。值得关注的是本阶段大多数是援助性质的，且在JICA的主导下，日本的私人企业也参与部分研究调查工作。即 “国家队”主导，引导日本官方及民间咨询力量共同参与东道国前期研究，其研究成果是后续项目工程、投资的第一手资料及项目发展“总纲”。当然在此过程中，JICA所做的工作，不仅仅围绕项目层面，还常常协助受援国建立制定相关政策法规等顶层设计。

最后，项目评估筛选，JICA对项目前期研究报告进行评估，从技术、财务等可行性角度筛选出条件好的项目或整体规划中部分内容，引导日本企业承接，并根据项目情况及需要向东道国提供日本ODA贷款。经此筛选后，剩下的项目由其他国家企业承接。

比如参与斯里兰卡首都科伦坡地区的总体规划和综合交通规划，获得了轻轨线网中经济效益和建设条件最佳的1号线和4号线一期PPP项目，中方公司只能从日本挑剩下的项目中挑选。

日本通过咨询先行成功撬动新兴市场，不仅在工程承包领域，其杠杆效应也传递到产业链上下游其他领域。

越南经济快速发展，物流需求激增超载卡车大行其道，导致对道路损害很大。日本向越南提供援助，具体由JICA与越南交通运输部签署加强越南高速公路运行和维护系统合作协议，日本专家将协助准备与高速公路运行与维护系统有关的规定、标准和指导，项目总花费220万美元。220万美金在我们的援外建设投资项目中不值得一提，但JICA可以说花小钱办大事。 日本新潟县三条市的Tanaka Scale工程公司在参与援助合作过程中，向越南引进了动态称重系统并获得越南政府高度认可，被确定为越南国家标准，向全国推广，日本标准技术在当地获得落地生根机会，为后续项目打下牢固基础。可以说JICA用一笔小钱，撬动了大生意，成功将日本技术、理念传播并扎根海外，为日本本土企业创造无限发展空间，刺激日本经济发展。

（二）其他发达国家模式

其他国家类似机构包括，法国开发署（ADF）、英国国际发展部(DFID)，甚至上世纪90年代建立的韩国国际协力事业团KOICA，也已成为韩国企业对外投资支撑体系中一根巧妙的杠杆，巧妙应用咨询援助先行为韩国企业撬动大市场。

KOICA通过无偿援助方式，援助缅甸仰曼高速升级改造、仰光-勃生-雅耶格冈高速路建设进行可行性调研工作，整个项目花费仅150万美金，如果可行性调研顺利完成，KOICA将负责项目设计工作，同时KOICA还将负责项目招商。由韩国官方组织进行的调研设计以及后续招商，对韩国企业有极大优势，而且如果再看长远些，这笔小钱撬动不仅限于这两个项目，整个缅甸绝大部分公路都需要升级改造，成功为韩国企业占得先机。

英法等老牌欧洲强国，利用其前殖民宗主国历史文化优势，在东南亚、非洲地区占领顶层设计获取后续广袤的市场空间，如柬埔寨独立之初民航管理条例直接采用法国民航管理条例，后续在此基础上吸收修订有自己的条例，之后90年代柬埔寨新政府急于发展民航等交通短板又缺乏资金技术，法国万喜顺理成章获得柬埔寨全国所有运营机场的独家经营权，该合作将持续至2040年，目前收益颇丰。又如《金边2035年总体规划》在法国政府协助下完成，并于2015年获批，全面提出金边城市发展规划，并提出了改善多部门基础设施和基本服务提供的必要性、更全面的公共空间网络、建筑法规修正案以及与土地和住房有关的新政策。后续JICA在金边总体规划基础上参与金边土地利用总体规划，综合交通规划，上述一系列顶层规划成为金边市未来10-20年基础建设的指导性规划。

这几家官方咨询引导机构，不仅单打独斗，也有过合作，共同划分新兴市场的蛋糕。日本JICA，韩国KOICA和法国发展署（AFD）合作，协助缅甸政府制定仰光城市发展战略计划，在该计划下，仅2020年开始实施识别出的项目就达到41个，涉及工业园区、市政道路、保障房、停车场等。

可见，日本、欧美等发达国家海外工程和对外投资体系中，注重前期援助投入，参与引导顶层设计、项目规划研究，占领产业链顶层，潜移默化中“植入”服务于本国企业的标准理念，并主动引导东道国开发项目需求，最终促成本国企业的项目机会。如上文提到的日本，得益于前期充分的研究论证，很好的降低日本企业出海风险，且先入为主协助本国企业拿到最优项目。值得一提的是，在此过程中有意无意协助了其本国地方中小企业出海，中小企业通过在发展中国家中创造出的新需求，重新激活了在日本地方经济，即咨询先行，统筹规划，实现规划、投资建设，技术产品输出一盘棋。一套组合拳之后，挑剩下的项目交由其他国家企业竞争，而且是在日本、欧美等制定或影响的游戏规则下的竞争。

三、以咨询为先导的对外承包工程体系优势简析

以咨询为先导的对外承包工程体系在制度规范、文化理念、和经济效益方面较传统的业务开展模式有一定的优势。

制度规范上，咨询先导的对外承包工程体系，影响目标国别顶层制度设计。使东道国从制度规范，技术标准上向中国企业靠拢，这不仅为中资拓展业务占得先机，并且抗政治风险强。以前押宝个别政要、集资源关系在个别人身上的做法，某某总统、总理下台就可能对该国市场产生翻天覆地的影响，风险较大且不可持续。而顶层设计一旦确定，其持续性好，当然要有足够耐心，前期的功夫要下足。

文化理念上，咨询先导的海外工程体系，影响当地社会精英与民众的偏好和认可，一个国家参与顶层设计及工程投融资产业的上游官员、当地合作伙伴往往是当地精英层，是可以影响目标国别未来发展走向的一群人，与这批国家精英打交道共事，获取对方信任与认可，将潜移默化地提高对中国及中国理念的认可，试想中国企业有如此光环加持，还愁没有业务？这一点笔者感受深刻，在海外与东道国各级领导不同部门沟通中发现，东道国各级领导一看到中国企业来拜访，似乎看到财神到访喜笑颜开，毕竟申请我们的援助贷款流程相对简单额度大，时不时还能免单。这一点也传递到社会底层方方面面，中国人到欠发达地区过海关往往会受到特别“照顾”，街上开车也会频频被当地警察拦下“关照”。相比日本及欧美等发达国家，我们在欠发达国家投入的资金往往最多，但常常没有得到应有的发自内心的尊重与认可。

经济上，咨询先导的对外承包工程体系，有利于中国企业承揽工程及投资决策判断。通过前期统筹规划，主动筛选识别项目为中国企业创造并优选好的业务机会，通过前期精打细算也有利于中国企业投资决策，提高项目可行性。不仅如此，得益于与制度规范、上层影响及文化理念认可等，中国企业和产品整体形象将大大提升，为中国企业走出去创造良好的外部舆论和社会认同环境。

四、建议

新的市场环境下，建议我国对外承包工程应建立以咨询先导的业务体系，具体可从以下几方面来构建：

1. 改变中国ODA支出结构，大幅增加软性援外预算资源，尤其是海外咨询研究，目前我们海外工程承包商能力强甚至过剩，但能驾驭国家市场的咨询公司（含设计）稀缺。建议增大ODA支出中软服务比例，通过援助引导中国咨询机构参与海外咨询项目，并培养专属人才队伍。虽然咨询研究输出的不是实物，却是国家软实力的具体体现，也是对外承包工程业务可持续发展的重要手段；

2. 大力培育中国民间咨询机构和民间个人海外使者，提高他们的海外生存能力和国际竞争力。文中提到的日本JICA并不是单打独斗，以一己之力撬动对外承包工程业务，而是充当行业整合者、引导者角色，由国家队整合民间力量共同为本土企业构建积极的外部环境，携手为国家谋利；

3. 鼓励国开行（CDB）恢复重振其海外代表网络，增强规划能力和开发性金融服务能力；

4. 鼓励亚投行（AIIB）广泛开展技援咨询项目。亚开行（ADB）在技术援助服务上做了很多工作，如东南亚多国PPP法规指引由其提供技术援助服务，包括已批准实施的菲律宾PPP手册，即将出台的柬埔寨PPP手册等，深度参与受援国顶层设计，更为重要的是由于ADB在同一个区域创造出的规则体系互通，区域内不同国别及企业易于展开互动、交流及业务开发，而我们由于未能引导输入我们的理念制度，反过来自成一体，想再参与进去只能先抛弃一些我们固有的理念，去学习他们的游戏规则再谈合作业务开发。

5. 建议亚投行（AIIB）创设亚投行研究所，增强研究能力，通过对各国别的深度研究，因地制宜拓展各国别资源及地区影响力，同时培养一套自己的人才队伍。

6. 中国企业海外工程投标和对外投资，决策前原则上需要有深入的前期可行性研究研判和咨询设计，尤其在决策前对项目方案比选，交易结构反复推敲。据分析，项目前期工作对项目投资影响程度为70%-90%，设计和计划阶段对项目投资的影响程度为60%-70%，项目施工阶段对项目投资影响程度不足40%。而前期工作费用只占建筑物全生命周期总费用的1%-2%，却主要决定了后续项目投资额，可见前期工作的重要性。提质转型占领产业链上游，在高端市场上与发达国家企业角逐，创造下一个中国海外工程和对外投资合作黄金年代，充足的前期工作必须到位。

（本文发表于《中国工程咨询》杂志2020年第2期，发表时有删节。）

作者：卢晶峰，济邦咨询公司 金边代表处首席代表张燎，济邦咨询公司 董事长

文献参考： 

1.《一带一路经济学：交通走廊的机遇和风险》，世界银行，2019年

2.《中国与世界：理解变化中的经济》，麦肯锡全球研究院，2019年

3.JICA Annual Report 20184.JICA Annual Report 2017;