美国“双管齐下”：双边和多边贸易协定施压中国

新闻观察

本周四，加拿大、欧洲、墨西哥等国家和地区的经济与贸易官员与世贸组织总干事聚集在加拿大渥太华，就世贸组织的未来进行商讨。会议的组织方加拿大此前表示，这次的会议将聚焦三个方面：加强WTO监察功能的效率和效果，维持和加强争端解决机制，以及为推动实体贸易法的现代化打下基础，这其中的前两项已经是刻不容缓。

同时，已经维持23年不变的WTO规则手册也需要针对现在的贸易所涵盖的广泛形式和范围进行相应的更新。加拿大为会议准备的提纲中就提及了将电子贸易、国际投资、各国本土法规、国有企业、行业补助、商业机密等问题涵盖到WTO的框架中。

让WTO改革变得迫在眉睫的，无疑是美国自特朗普上任以来就表现出的“退出WTO”倾向，以及特朗普政府开启的贸易冲突。但是，WTO自身的问题确实已经累积到了一定的程度，其中与中国有关的也不在少数。

2018年10月25日，加拿大渥太华，加拿大贸易部长卡尔与参加世贸组织（WTO）改革会议的成员国官员拍摄合影。REUTERS/Chris Wattie

变化的世界，没有变化的WTO，需要变化的中国

中国入世谈判时的美方代表，查伦·巴尔舍夫斯基在被问及“你觉得中国入世是否是个错误”的时候，她斩钉截铁地回答，当然不，所有当年参加过谈判的人，对这个问题都会回答不。但是，这并不意味着这些年中，中国与WTO就不存在问题。

其中一个非常核心的问题就是，中国已经不是当年的中国，世界贸易的格局已经同当年大不相同，但是在很多方面，无论是WTO还是中国，都没有改变，或者改变得还不够。这其中就包括我们在这段时间老生常谈的服务业开放与改革。实际上，如果参考开头提到加拿大提出的WTO现代化改革框架，就会发现其中的好几项都是近期的中美贸易冲突中中国最受攻击的一些方面：政府的行业补贴、国有企业对市场的掌控力太大，等等。9月，欧盟也同样针对WTO改革提出了自己的方案，其中也同样包括可能影响贸易的政府补贴、国有企业、市场准入、强制技术转移等等。

在这些方面，巴尔舍夫斯基与很多美国专家的观点都是，对于2001年的中国，有些做法是可以被国际贸易秩序所理解包容的，但是伴随着过去17年中国的经济发展，很多曾经的做法已经不再能被美国和其他国家所接受。

美国战略与国际研究中心的专家就指出了美国眼中最重要的一些问题。其一，就是国家政策透明度的参差不齐导致的当前WTO的谈判系统的功效有所萎缩。分析认为，很多国家不能在政策的透明度上达到组织的要求，对自己国内的一些体系和政策缺乏必要的分享和更新，例如补贴政策、关税政策等等。如此一来，各个国家在进行谈判的时候对对方的了解程度不同，也就阻碍了谈判的有效性。特别是对WTO这样由164个成员国组成的大型组织， 这一点带来的困扰尤其明显。当然，这篇分析不意外地点名了中国作为一个反面例子。美国驻WTO大使丹尼斯·谢伊（Dennis Shea）指出，这是美国将优先关注解决的问题之一，在这一点上美日欧也达成了一致，希望对不遵守透明度规定的国家进行相应的惩罚。

其二就是，WTO三分之二的国家现在都是“发展中国家”状态，并相应的可以享受更多的福利、承担更少的职责。当然，在现有的WTO框架下，采取的是自我评级的原则，也就是说这样的现状虽然招致部分国家的不满，但是其实是很难改变的。

其三，就是以美国为主的一些国家对WTO的现有争端解决机制不满，并因此采取相当消极的态度对待——原本WTO上诉机构应由7名法官组成，但是当9月底一位毛里求斯法官任期满、且美国拒绝通过他的连任状后，法庭就只剩了三名法官，这已经达到了上诉机构法官的最低人数限制。更糟的是，2019年12月，另外两位法官的任期也会截止，如果在此之前美国不能看到有效的改变，那么很可能这个运行23年的机构将失去效用。美国认为，当前的上诉庭所做的远超出其应有的职能范围，例如当前上诉庭可以对贸易仲裁小组进行的实情调查进行干预和审核，这加剧了贸易冲突解决的复杂性。丹尼斯·谢伊解释说，在上诉机构的问题上，美国跟欧洲等大多数国家都存在较大分歧，因为美国只将它作为冲突解决机制之一，最终一锤定音的应该是WTO的成员国，而不是上诉机构本身，但不少其他国家认为上诉机构本身作为一个法庭已经具有做出结论的权利。

但是想要解决这些问题是很不容易的。仅仅从刚提到的三个问题上来看，中国、美国、欧盟这三个主要的经济体都或多或少地有所分歧。不过，丹尼斯·谢伊指出，不像有些人认为的、美国现在已经不愿参与WTO相关事宜；相反，美国仍在非常积极地参与WTO的日常运营，当然也包括推进WTO的改革。对中国来说，这不能算是一个太好的消息。此前提到的三个问题中，中国全部没有与美国站在同样的立场上，而美国正与欧洲、日本等经济体一起起草一些方面的改革纲要，其中就包括国有企业、强制技术转让、政府补贴问题。如此可见，美国现在是在“双管齐下”，一方面在双边贸易冲突中强调这些问题必须解决，另一方面则是依赖WTO这样的多边系统来加大对中国的压力。

美国-加拿大-墨西哥：一份不包含中国却对中国不利的协定

美加墨三国的新北美贸易协定在本月达成，明面上对中国最不利的，就是其中要求参与国家在与“非市场经济”达成商贸交易前提前30天交于成员国进行审核的条约。所谓的“非市场经济”，显而易见首当其冲的就是中国，虽然对此无论是中国还是一些美国专家都持有异议。

对于一直有意与中国加深贸易伙伴关系的加拿大，这一条无疑将打击他的积极性；而彼得森研究所的分析认为，如果中国与加拿大和墨西哥均在其中的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）进行谈判并寻求加入，那么对新的北美贸易协定来说将造成一定的困扰。

但是总体来说，这份条约无论是对中国，还是对全球贸易，都算不上是个好消息。贸易专家威廉姆·芮恩希（William Alan Reinsch）就指出，这意味着“管理贸易”时代的重归——政府将通过关税和配额等方式调节并控制与特定国家间的贸易额。随着新的北美贸易协定达成，美国在汽车行业已经体现出了走向“管理贸易”的倾向——在特定情况下，公司可以考接受关税或者配额来规避一些条约做出的不易达成的规定。虽然目前来看，应该只有在极其有限的条件下才会生效，但是这仍然在某种程度上“合理化”的配额对贸易的影响。

如果这种“合理化”的思维继续扩大，被美国持续以多边、双边贸易协定的方式进行传播，那么很难说会不会出现全球性的走向自由贸易反面的情况。而一直以来受益于全球贸易的中国，毫无疑问将会变得十分被动。以钢铁行业为例，目前中国存在产能过剩的问题，并希望部分产能可以靠全球市场吸收。如果特朗普的钢铁关税被看作是合理有效的措施，就将有可能压缩中国产业的生存空间。当然，特朗普这种“逆全球化”的思路仍然不被大多数人所接受，但是防范于未然对于我们来说则是格外必要的。

总体来说，从全球性贸易组织的WTO的改革，到多边贸易协定新北美贸易协定（USMCA）的达成，美国都展现出了非常强势的立场，而且在国际上也获得了一定的支持。同时，特朗普政府也已经正式向国会提交了通知，将开启与欧盟、日本、英国的贸易谈判。美国“退”了不少“群”，但是凭借着它依然强大的实力“搞小团体”的举措还是取得了一定的成绩。对中国来说，这或许也是深化改革的号角。