联合国粮农组织《港口国措施协定》简介

联合国粮农组织《港口国措施协定》简介

 2016年6月，几内亚国民议会正式批准几内亚加入联合国粮农组织《港口国措施协定》。    

港口国措施（FAO Port State Measures Agreement, Mesures du ressort de l’État du port），全称为“港口国家预防、制止和消除非法、不管制和不报告捕鱼行为的协定”（Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing ) ，由2009年11月22日举行的粮农组织大会第三十六届会议批准。

该协定旨在预防非法捕捞的鱼品通过各港口进入国际市场。根据协定条款，外国渔船入港须事先通知并申请许可，各国将根据国际最低标准对船只做例行检查，违规的船只将被拒绝使用港口或某些港口服务，并将建立信息共享网络。

  非法、不报告和不管制（IUU）捕鱼是渔业可持续发展、渔业资源管理及养护和海洋生物多样性所面临一个主要全球性威胁。作为打击IUU捕鱼的工具，过去十年间，港口国加强管控的重要作用不断凸显。日益依赖港口国打击不可持续的捕鱼做法在很大程度上源于船旗国未能有效地管理那些悬挂其国旗渔船的捕捞作业。

  港口国措施（PSM）是由港口国制定的要求或采取的干预措施，外国渔船必须遵守或作为使用港口国境内港口的一项条件。国家PSM通常包括与入港事先通知、指定港口的使用、入港和鱼品上岸/转运限制、物资和服务的限制、文件要求和港口检查，以及诸如IUU渔船清单等相关措施、与贸易有关的措施和制裁。许多此类措施近几年来被纳入和作为国际文书。

  港口国措施的国家法律框架

  在国际和区域旨在实施和执行港口国措施（PSM）的举措基础上，各个国家也迅速采纳了这些措施。无论是执行由区域渔业管理组织通过的PSM，还是国家采用PSM，国家的法律框架及其实施对于港口国通过采取PSM来打击IUU捕鱼至关重要。

 国家法律框架应赋予国家主管部门执法权力，对各自港口从事IUU捕鱼的船只采取适当的执法行动，从而促进遏制未遵守区域渔业管理组织、其他国家和港口国本国采取的养护和管理措施的捕鱼活动。

 国际法的基础和发展情况

  习惯国际法的一项原则是，外国船舶无权进入任何国家的内水和港口，除非出于不可抗力或遇险。尽管国家对其领土拥有管辖权，但港口国针对外国船舶在其领土以外的活动行使管辖权的范围仍存在不确定性。因此港口国通过条约获得授权是至关重要的，以便他们能够行使这种管辖权。

  虽然在1982年通过的《联合国海洋法公约》中涉及港口国管辖权问题的内容很有限，而且主要与海洋污染相关，但是自该公约获得通过以来，逐步制定了渔业领域与PSM相关的国际法，包括1993年通过的《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施协定》（粮农组织《遵守协定》）以及1995年《执行1982年12月10日联合国海洋法公约有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（联合国《鱼类种群协定》）。

  《粮农组织负责任渔业行为守则》和《预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼国际行动计划》（IPOA-IUU）等自愿性文书也鼓励实施PSM，作为打击IUU捕鱼的工具。《守则》第8.3条规定了若干港口国的职责，而IPOA-IUU则敦促加强和扩大对PSM的使用，呼吁各国通过单独或集体行动来落实第52-64段阐明的整套港口国措施。

  继粮农组织《遵守协定》、联合国《鱼类种群协定》生效和IPOA-IUU获得通过之后，粮农组织着手制定渔港管理标准。2005年，粮农组织渔业委员会（渔委）批准了《关于港口国打击非法、不报告和不管制捕鱼措施的样本计划》，其中建议港口国措施的国际最低标准，要求酌情在区域或国家一级予以实施。渔委同届会议还呼吁粮农组织与成员国合作，建立港口国措施打击IUU捕鱼数据库，作为粮农组织港口国措施数据库的基础。

渔委认识到迫切需要一套全面的港口国措施来打击IUU捕鱼，为此在2007年批准了关于以《样本计划》和IPOA-IUU为基础制定有约束力的港口国措施协议的全球呼吁。

    预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕鱼行为的国际行动计划

   在《负责任渔业行为守则》及其可持续渔业总体目标的背景下，世界渔业的非法、不报告和不管制（IUU）捕鱼问题越来越受到严重关注。非法、不报告和不管制捕鱼破坏了所有捕捞渔业养护和管理鱼类种群的努力。一旦面临非法、不报告和不管制捕鱼，有关国家和区域渔业管理组织就可能无法实现管理目标。这种情况造成对短期和长期的社会和经济机会的损失，并对粮食安全和环境保护带来负面影响。非法、不报告和不管制捕鱼能导致一种渔业的毁灭，或严重破坏对已经枯竭的种群的恢复工作。现有的解决非法、不报告和不管制捕鱼的国际文书效果不佳，因为缺乏足够的政治意愿、重点、能力和资源来批准或加入以及实施这些文书

渔船监测系统（VMS）

  渔船监测系统（VMS）是一个具有成本效益的工具，用来对渔业活动进行成功的监测、控制和监视（MCS）。渔船监测系统为渔业管理机构提供有关受规管渔船位置和活动的准确而及时的信息。

  渔船监测系统（VMS）是一项渔业监视计划，渔船上安装的设备能够提供渔船位置和活动的信息。它有别于传统的监测方法，如海面和空中巡视、船上观察员、航海日志或码头审查。

  渔船监测系统包含若干 Components - VMS 加入该计划的每条渔船必须载有一套 Shipboard equipment - VMS .

  这套船上电子设备被永久安装在渔船上并具有专用识别码。多数船上VMS设备类型采用卫星系统。

  Communications systems - VMS 纳入全球定位系统（GPS）。该系统能够计算出该设备的位置并向岸上用户发送数据。标准数据报告包括该设备的专用识别码、日期、时间以及经纬度位置。

  数据报告在船上VMS设备和监测机构的 Fishery monitoring centre - VMS 之间进行传递。 首选通信媒介包括使用卫星系统，因为其地理覆盖面较广。但卫星并非唯一的选择，有些陆地运载工具的跟踪应用程序使用蜂窝电话或高频无线电台。这些通信系统具有与卫星系统同样的可靠性和安全性，而且成本有可能更低，但其覆盖范围较小。此类技术也可用于近海渔业和小型船舶。

  在以卫星为基础的系统中，发往渔船的数据报告通过卫星传送到地面或“地球”接收站。地球接收站对数据进行验证和存储，并提供给监测机构。渔业监测中心对数据进行检索后存入数据库。船上VMS设备的识别信息和所在地点以图像方式显示，对船只的位置进行比较，并提供实用信息，如专属经济区的边界和渔业管制区。

Port State Measures

International Plan of Action to Prevent, Deter, and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (IPOA-IUU)

FAO Port State Measures Agreement - Human resource development

What are port state measures?

Illegal Unreported and Unregulated (IUU) fishing is a global threat to sustainable fisheries and to the management and conservation of fisheries resources and marine biodiversity. As a tool to combat IUU fishing, the importance of enhanced port state control has increasingly gained ground throughout the last decennium. The growing reliance on port states to combat non-sustainable fishing practices stems to a great extent from the failure of flag states to effectively control fishing operations carried out by vessels flying their flag.

Port State Measures (PSM) are requirements established or interventions undertaken by port states which a foreign fishing vessel must comply with or is subjected to as a condition for use of ports within the port state. National PSM would typically include requirements related to prior notification of port entry, use of designated ports, restrictions on port entry and landing/transhipment of fish, restrictions on supplies and services, documentation requirements and port inspections, as well as related measures, such as IUU vessel listing, trade-related measures and sanctions. Many of these measures have in recent years seen their inclusion and development in international instruments.

National legal frameworks for PSM

Along with international and regional initiatives aiming at implementing and enforcing PSM, individual states are rapidly adopting such measures. Whether it is the implementation of PSM schemes adopted by Regional Fisheries Management Organizations (RFMOs) or nationally adopted PSM, national legal frameworks and their implementation are crucial in enabling port states to apply PSM to combat IUU fishing.

National legal frameworks should empower national authorities to take adequate enforcement action against vessels involved in IUU fishing in their own ports, with a view to contributing to undermining fishing activities that are not carried out in accordance with conservation and management measures adopted by RFMOs, other states and the port state itself.

International law basis and developments

It is a principle of customary international law that a foreign vessel, with the exception for reasons of force majeure or distress, has no right of access to the internal waters and ports of a state. As state jurisdiction is applied to the extent of its territory, there is however some uncertainty regarding the extent to which a port state might exercise jurisdiction over a foreign vessel for behaviour carried out outside its territory. It has thus been considered crucial to empower port states through treaties so that they can exercise such jurisdiction.

Since the adoption in 1982 of the Unites Nations Convention on the Law of the Sea, which to a very little extent addresses port state jurisdiction – and then primarily in the context of marine pollution – there has been a progressive development of international law in the area of fisheries-related PSM, including through the adoption of the Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas in 1993 (FAO Compliance Agreement) and the Agreement for the Implementation of the provisions of the United Nations Conventions on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and the Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks in 995 (UN Fish Stocks Agreement).

Voluntary instruments, namely the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries (the Code) and in the International Plan of Action to prevent, deter and eliminate IUU Fishing (IPOA-IUU) also encourage implementation of PSM as tools to combat IUU fishing. A number of port state duties are provided for under article 8.3 of the Code, while the IPOA-IUU, which urges a stronger and broader reliance on PSM, calls on states, individually and collectively, to put into practice a whole suite of PSM described in paragraphs 52-64.

Following the entering into force of the FAO Compliance Agreement, the UN Fish Stock Agreement and the adoption of the IPOA-IUU, FAO initiated the work of developing standards for control in fishing ports. In 2005, the FAO Committee on Fisheries (COFI) endorsed the Model Scheme on Port State Measures to Combat IUU Fishing, which recommends international minimum standards for PSM, requiring appropriate implementation at the regional or national level. The same session of COFI also called upon FAO to establish a database on port state measures to combat IUU fishing in consultation with its members – the basis upon which the FAO database on PSM has been established.

Acknowledging the urgent need for a comprehensive suite of PSM to combat IUU fishing, COFI endorsed in 2007 the global call for a binding agreement on PSM based on the Model Scheme and the IPOA-IUU.

The  Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing (trilingual) was approved by the FAO Conference at its Thirty-sixth Session on 22 November 2009. The Agreement aims to prevent illegally caught fish from entering international markets through ports. Under the terms of the treaty, foreign vessels will provide advance notice and request permission for port entry, countries will conduct regular inspections in accordance with universal minimum standards, offending vessels will be denied use of port or certain port services and information sharing networks will be created.

Mesures du ressort de l’État du port

Plan d’action international visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non declarée et non réglementée (PAI-INDNR)

Accord de la FAO relatif aux mesures du ressort de l’état du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée

Le concept des Mesures du Ressort de l’État du Port

La pêche illicite, non déclarée et non règlementée (INDNR) constitue partout dans le monde une menace pour la viabilité des pêcheries et pour la gestion et la conservation des ressources halieutiques et de la diversité biologique marine. Tout au long de la dernière décennie, le rôle que pourraient jouer des contrôles de l’État du port renforcés dans la lutte contre la pêche INDNR, s’est peu à peu imposé aux esprits. Si l’on compte de plus en plus sur les États du port pour lutter contre les pratiques de pêche non durable, c’est dans une large mesure parce que les États du pavillon n’ont pas réussi à contrôler efficacement les opérations des navires de pêche battant leur pavillon.

Les mesures du ressort de l’État du port (MREP) sont des obligations imposées ou des dispositions prises par les États du port, que les navires de pêche étrangers doivent respecter ou auxquelles ils doivent se soumettre pour pouvoir utiliser les ports de cet état. Parmi les MREP nationales, les plus classiques sont : les obligations de notification préalable d’entrée au port ou d’utilisation de ports désignés ; les restrictions relatives à l’entrée au port et aux débarquements ou aux transbordements de poisson ; les restrictions concernant les fournitures et les services ; les exigences relatives à la documentation à fournir et les inspections dans les ports, mais aussi d’autres mesures connexes, telles que l’établissement d’une liste noire des navires INDNR, les mesures commerciales et les sanctions. Au cours des années récentes, bon nombre de ces mesures ont été incorporées et développées dans des instruments nationaux.

Cadres juridiques nationaux relatifs aux MREP

Parallèlement aux efforts déployés aux niveaux international et régional pour mettre en place et garantir l’application des MREP, les États individuels adoptent rapidement des mesures de ce type. Qu’il s’agisse de programmes de MREP adoptés par des Organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) ou de MREP adoptées au niveau national, les cadres juridiques nationaux et leur mise en œuvre sont cruciaux pour permettre aux États du port d’appliquer ces mesures dans le contexte de la lutte contre la pêche INDNR.

Les cadres juridiques nationaux devraient habiliter les autorités nationales à prendre des mesures coercitives adéquates contre les navires qui prennent part à des activités INDNR dans leurs ports, de manière à contrecarrer les activités halieutiques non conformes aux mesures de conservation et de gestion adoptées par les ORGP, par d’autres États et par l’État du port lui-même.

Le droit international et son évolution

Selon un principe de droit international coutumier, les navires étrangers n’ont pas accès aux eaux intérieures et aux ports d’un état, sauf en cas de force majeure ou de détresse. Comme la juridiction d’un état s’applique à l’étendue de son territoire, il n’est pas certain qu’un État du port puisse exercer sa juridiction sur un navire étranger lorsqu’il opère en dehors de son territoire. C’est pourquoi on a jugé indispensable de donner des pouvoirs aux États du port, par le biais de traités, afin qu’ils puissent exercer cette juridiction.

Depuis l’adoption en 1982, de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer - qui traite très peu de la juridiction des États du port, et essentiellement dans le contexte de la pollution marine – on a assisté à une évolution progressive du droit international sur la question des MREP dans le domaine de la pêche, notamment grâce à l’adoption, en 1993 de l'Accord visant à promouvoir le respect par les navires pêchant en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion (Accord de 1993 de la FAO) et en 1995, de l’Accord aux fins de l'application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur qu'au delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants), et des stocks de poissons grands migrateurs (Accord de l'ONU sur les stocks de poissons).

Des instruments facultatifs, à savoir le Code de conduite de la FAO pour une pêche responsable (le Code), et le Plan d'action international visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (PAI-INDNR) préconisent également la mise en œuvre de MREP, pour lutter contre la pêche INDNR. Un certain nombre de devoirs de l’État du port sont énumérés à l’Article 8.3 du Code, alors que le PAI-INDNR, qui exhorte à renforcer les mesures du ressort de l’État du port et à en faire un plus large usage, invite les États, à titre individuel ou collectivement, à mettre en pratique toute une série de mesures décrites aux paragraphes 52 à 64.

Après l’entrée en vigueur de l’Accord de 1993 de la FAO, de l’Accord de l’ONU sur les stocks de poissons, et l’adoption du PAI – INDNR, la FAO a entrepris l’élaboration de normes concernant les contrôles dans les ports de pêche. En 2005, le Comité des pêches de la FAO (COFI) a approuvé le Dispositif-type relatif aux mesures du ressort de l’État du port dans le contexte de la lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, qui recommande des normes internationales minimales pour les MREP, en exigeant une mise en œuvre appropriée au niveau régional ou national. Au cours de la même session, le COFI a invité la FAO à établir en consultation avec ses Membres une base de données sur les mesures du ressort de l’État du port pour lutter contre la pêche INDNR - c’est ainsi que la base de données de la FAO sur les MREP a été créée.

Conscient de la nécessité d’élaborer de toute urgence une série complète et détaillée de MREP pour lutter contre la pêche INDNR, le COFI a approuvé en 2007 la demande de la communauté internationale, appelant à élaborer un instrument contraignant relatif aux MREP, sur la base du Dispositif-type et du PAI-INDNR.

 Accord relatif aux mesures du ressort de l’État du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (trilingue) a été approuvé par la Conférence de la FAO à sa trente-sixième session, le 22 novembre 2009, par la Résolution n° 12/2009. L’accord dispose que les navires étrangers doivent prévenir et demander l'autorisation d’entrer dans le port; les autorités devront alors procéder à des inspections régulières conformément aux normes minimales universelles. Les navires en infraction se verront refuser l'utilisation du port ou de certains services portuaires. Enfin des réseaux de partage d’information sont créés.