如何看待美国“自毁”对外援助体系

自第二次世界大战结束以来的80年间，美国一直是全球第一大对外援助国。特朗普开启其第二任总统伊始，即宣布取消美国最主要的对外援助执行机构国际发展署90%以上的对外援助合同，并于3月28日正式确定“关闭”美国国际发展署计划，此举引发美国国内乃至整个国际社会一片哗然。事实上，特朗普在其第一任期内即明确表示并不认同对外援助乃至外交对于国家安全的重要作用，其执政期间曾向国会提交了一系列对外援助相关的削减预算、撤销拨付资金、暂停资助、合并拨款账户、重组机构等提案，但均未得到国会支持。显然，特朗普在其第二任期延续了第一任期的执政思想，且较第一任期更为迅猛和激进，美国对外援助在多双边层面面临巨大变革，并将在很大程度上影响全球官方发展援助的走向。

在双边层面，特朗普总统有望继续推进国际发展融资“私有化”，将大部分对外援助执行职能转移至其第一任期内设立的美国国际发展金融公司。特朗普在其第一任期内即十分强调“财政责任”，认为应将国际事务财政预算投入集中于军事和安全领域，国际发展领域则应更多促进私人投资。美国国会于2018年通过《更好利用投资促进发展法案》，该法案将美国海外私人投资公司与美国国际发展署发展信贷管理局合并为美国国际发展金融公司，并将原有风险敞口上限290亿美元提升至600亿美元。美国国际发展金融公司旨在拓宽美国发展融资渠道，促进美国向发展中国家的私人投资，以降低对外援助财政投入，从而改变美国长期以来以财政资金支持为主的对外援助融资结构。2019年12月，美国国际发展金融公司开始正式运营——二战后围绕美国对外援助融资的长期辩论和改革努力达到高潮，亦为特朗普第一任期留给美国对外援助领域最大的政治遗产。

据彭博社2月份的相关报道，特朗普计划将美国国际发展署的部分资金转移到美国国际发展金融公司，并将风险敞口上限从第一任期内的600亿美元再提高到1200亿美元，远超美国国际发展署400亿美元左右的预算水平。这一转变将更强力推动美国国际发展融资的“私有化”进程，即美国政府通过向私人投资者提供补贴以及公私伙伴关系等动员行为（又称“去风险”），将国家重构为私人投资促进者的角色，从而让私募股权集团、对冲基金和其他私人投资者在海外投射美国经济实力方面发挥更大作用，并配合美国政府博取地缘政治利益，领域则涵盖教育、卫生、矿产、能源、航运及其他基础设施等。这意味着，美国对外援助彻底沦为一种市场机会，并成为美国企业经济利益和美国国家地缘政治优先事项的交汇点。其不仅使美国对外援助领域长期占据主导位置的人道主义援助失去资金支持，也必然因私人资本的逐利性推高受援国的经济和社会发展成本。

在多边层面，特朗普有望推翻拜登政府时期对大多数多边组织的遗留财政承诺，并取消对大多数多边组织的增资支持。特朗普延续其第一任期内“孤立主义”“单边主义”“美国优先”政策倾向和“退群”行为，第二任期伊始即宣布退出世界卫生组织和巴黎气候协定。特朗普还签署行政命令，呼吁对国际组织进行审查，这进一步加剧了国际社会对美国多边财政资金支持前景的担忧。从多边开发银行来看，美国尚有8项未偿供资，包括世界银行集团国际复兴开发银行2.065亿美元和7.5亿美元两笔、非洲开发银行2.184亿美元和3.94亿美元、亚洲开发银行0.436亿美元和1.744亿美元两笔、欧洲复兴开发银行4.39亿美元、泛美开发银行5.25亿美元，另外，还有世界银行集团的软贷款窗口国际开发协会在2024年12月结束的最新认捐会议上，拜登政府承诺3年内提供40亿美元，以及此前的增资欠款14.8亿美元。目前，负责与多边开发银行接触的美国财长斯科特·贝森特尚未对以上未偿供资和承诺发表任何评论，但美国为国际复兴开发银行提供7.5亿美元全球公共产品资金支持大概率无法兑现，因为其是拜登政府的关键气候成果。

从其他多边组织来看，在健康领域，美国是世界卫生组织的最大捐助者，2024～2025财政年度提供了其总预算的14%，美国削减全球卫生援助造成的财政资金缺口短期内难以找到替代来源。此外，美国一直是全球基金（致力于抗击艾滋病、结核病和疟疾）的最大捐助者，此前增资承诺占比约三分之一；美国还是全球疫苗免疫联盟的第三大捐助者，仅次于英国和盖茨基金会。以上两个多边基金均将在2025年启动增资，美国削减多边援助资金将对其运营产生重大影响。而拜登政府在世界银行集团牵头设立的疫情基金，也大概率不再能够获得特朗普政府的增资支持。在气候领域，拜登政府承诺每年为气候议程投入113亿美元资金，至特朗普第二任期，这一数字已降到零，其中包括拜登政府承诺向绿色气候基金提供30亿美元资金以及此前认捐会议上的10亿美元欠款，特朗普政府已宣布全额撤销，另外1.5亿清洁技术基金也大概率被搁置。

在对全球官方发展援助影响层面，美国带头削减对外援助支出以及特朗普对北约的敌对态度，已导致经合组织发展援助委员会成员方纷纷下调或拟下调官方发展援助财政预算。据经合组织数据，近年来全球官方发展援助规模屡创新高，2023年达到2510亿美元（支出“峰值”主因是对乌克兰援助），占国民总收入比重也创纪录达到0.42%。从美国所占份额来看，近20年来美国官方发展援助金额占经合组织发展援助委员会官方发展援助总额比重基本维持在25%至30%。毫无疑问，美国作为领头羊大幅削减对外援助将对全球官方发展援助流量带来重创，并引发其他成员纷纷效仿。

另一个促使其他成员方削减官方发展援助的因素是特朗普对北约的敌对态度。北约和经合组织发展援助委员会作为分别监管国防和援助公共支出目标的政府间机构，其成员存在极大重叠。特朗普在第一任期内即经常抨击北约并将欧盟作为竞争对手和“敌人”，其第二任期伊始即多次公开威胁要求北约成员国将其国防开支目标提高到GDP的5%，否则美国可能退出北约或取消根据北约宪章第5条为欧洲提供的安全保障。出于对公共支出的权衡，英国——为数不多将官方发展援助占国民总收入0.7%承诺纳入立法的国家，斯塔默首相率先于2月25日宣布英国将把国防支出占GDP比重从2.3%提升至2027年的2.5%，而为增加国防支出，将把发展援助支出占GDP比重从0.5%削减至2027年的0.3%。随后，法国、荷兰、瑞典、德国、比利时、芬兰、瑞士、欧盟也均公开宣布将削减官方发展援助预算，加拿大、新西兰、奥地利也已暗示削减。显见，特朗普政府正以一己之力将美国主导构建并维持65年的全球官方发展援助体系推向深渊。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）