《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》及其对土耳其法律的影响

随着全球化进程的不断推进，跨国劳工问题日益突出，在产品制造中使用强迫劳动仍然是一个世界性问题，需要共同的国际法规来解决。为了应对这一问题，欧盟委员会（European Commission）于2022年发布了《欧盟市场禁止适用强迫劳动产品条例》提案[1]（Proposal for a Regulation on prohibiting products made with forced labour on the Union market，2022/0269(COD)，下称“《欧盟强迫劳动条例》”或“《条例》”），期间经过多次讨论和修订，最终于2024年11月19日由欧盟理事会正式批准商定的文本[2]，2024年12月12日新法规已在欧盟官方公报上公布并于次日生效。[3]此后，欧盟国家将有3年时间适应新法规。

该条例的核心目标是禁止通过任何形式的强迫劳动进入欧盟市场。这一条例不仅在欧洲内部产生了广泛影响，也对土耳其等与欧盟有密切经济和贸易联系的第三国，产生了深远的立法与执法影响，同时也提醒了拟出口欧洲相关市场国家的企业做好相应的合规体系建设。

01《条例》的解读基本内容

1、强迫劳动的定义

强迫劳动，包括强迫童工，在世界范围内仍然普遍存在。国际劳工组织 （ILO） 估计，全球约有2760万人处于强迫劳动状态，其中330万是儿童，涉及许多行业和各大洲，存在于纺织、采矿、农业和服务业等大量部门。大多数强迫劳动发生在私营部门，而一些是由公共当局实施的。

《条例》援引ILO《强迫劳动公约》对强迫劳动的定义，即“以任何惩罚相威胁，强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务”，同时又新增了强迫儿童劳动。它是指人们通过使用暴力或恐吓，或通过更间接的手段，如操纵债务、保留身份证件或威胁向移民当局告发而被迫工作的情况。[4]值得注意的是，《条例》特别规定了国家强迫劳动（forced labour imposed by state authorities）的定义，援引ILO《废除强迫劳动公约》[5]第1条，即“作为政治胁迫或教育、惩罚反对政治观点或意见的手段，促进经济发展的方法，作为劳动纪律的手段，惩罚参与罢工的手段，作为种族、社会、民族或宗教歧视的手段等等都属于国家政府强迫劳动。”国家强迫劳动在《条例》的不同条款中被反复提及，预计国家强迫劳动涉及的高风险产品或特定地区产品会被纳入欧委会高风险数据库，作为重点执法领域。因此《条例》不像美国《维吾尔族强迫劳动预防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，“UFLPA”）一样直接将特定地区生产的产品视作强迫劳动生产的产品，部分敏感地区也存在被列入强迫劳动风险数据库的风险。

2、禁止产品的范围

《条例》涵盖所有使用强迫劳动生产或在欧盟市场上销售、提供或出口的产品，适用于所有行业部门。具体来说，包括在产品的开采、收获、生产或制造的任何阶段，在与产品有关的工作或加工过程中的产品供应链任何阶段，全部或部分使用了强迫劳动的产品。同时，线上销售或通过其他远程销售方式销售的产品，如果是针对欧盟境内的最终用户，则应视为已在市场上提供。

3、条例的义务对象

《条例》规定为“经济经营者”，即欧盟市场上投放或提供产品或从欧盟出口产品的任何自然人或法人或个人合作组织，不仅包括进口商，还包括分销商、零售商乃至线上销售的销售方。欧委会特别指出中小企业并不排除在规则之外，条例侧重于产品，无论所涉及的公司规模如何都被包括在内。然而，委员会非常了解中小企业的特殊情况，并在制定和执行该法规时都考虑到了这一点。例如，主管当局在进行评估和调查时将考虑公司的规模和资源。欧盟委员会还预计，需要为中小企业提供指导方针支持，其中可能包括有关如何开展与强迫劳动相关的各种尽职调查步骤，以及如何确保与其他相关欧盟立法的要求保持一致的指导方针。[6]

4、主管机关

成员国应指定一个或多个主管部门与欧委会一同负责履行《条例》规定的义务。成员国指定多个主管部门的，应明确划分各部门职责，建立沟通协调机制，使各主管部门能够密切协作、有效履行职责。主管机关的主要义务是调查以及对调查裁决的执行。欧委会应在其网站上公开指定的主管部门的名单，并定期更新。其中，欧委会负责欧盟成员国领土以外的调查，各成员国的主管部门负责发生在国家领土内的风险调查。

实施机制

1.基础保障

a.管理办法

《条例》规定了四个数字合规工具作为实施机制的基础管理办法：

协调平台：《条例》要求成员国主管部门与欧委会共同建立“反对强迫劳动产品统一网络”（Union Network Against Forced Labour Products）。该网络的职责包括确定执法的共同优先事项、协调调查工作、跟踪决策执行、协助制定指南、交换信息和最佳实践、统一风险管理方法、形成处罚实施的最佳实践、促进国际合作、进行培训和能力建设、监测强迫劳动情况、探索新技术的应用、以及收集和评估补救措施的数据。

风险数据库：《条例》规定欧委会需在条例生效后的18个月内建立并公开一个“强迫劳动风险信息数据库”（Database of forced labour risk areas or products）。该数据库将以国际组织（特别是国际劳工组织和联合国组织）或其他机构、研究或学术组织提供的证据的、可核查的、指示性的、非详尽的、定期更新的信息为基础，包含特定地区或产品的强迫劳动风险信息、国家强迫劳动行为，并重点识别广泛和严重的风险。

操作指南：《条例》规定欧委会需在条例生效后18个月内起草并定期更新操作指南，具体内容包括：对经营者进行有关强迫劳动尽职调查的指导、强迫劳动停止及纠正措施、针对主管部门执法的指导意见（如“基于风险”的审查标准及适应的证据标准）、强迫劳动风险信号、信息提交指导、处罚计算方式等。

其中，“基于风险的方法”（Risk-based approach），在评估违反此条例的可能性时，基于风险的方法将被适用于确定优先调查的涉嫌使用了强迫劳动的商品，相关筛选标准包括：涉嫌强迫劳动的规模和严重程度，包括国家强迫劳动是否可能构成问题；在欧盟市场上投放或提供的产品的数量；最终产品中涉嫌使用强迫劳动的部分；经济运营商与其供应链中涉嫌强迫劳动风险的接近程度以及他们解决这些风险的杠杆。[7]

单一门户网站：《条例》还要求建立“强迫劳动单一门户网站”（Forced Labour Single Portal），该网站将提供成员国主管部门的联系信息、操作指南、风险数据库链接、公开信息源清单、统一信息提交点、产品禁令及撤销信息、以及复审结果等相关内容。[8]

b.内部合作与国际合作

强迫劳动是一个全球性问题，打击强迫劳动需要依靠国际合作。法规中包括关于国际合作的条款，通过与第三国对话来支持市场禁令的实施，特别是欧委会利用现有的对话结构或其他临时建立的框架，作为与非欧盟国家当局接触和合作的框架。此外，委员会将保持与国际组织、第三国政府、民间社会代表和商业组织的密切合作和接触水平。[9]

2.调查程序

在具体的调查程序方面，条例规定调查程序分为两个阶段，初步调查阶段和正式调查程序。在初步调查阶段，调查机关可以要求经济经营者和供应商在30个工作日内提交信息以说明其识别、避免、减轻和停止其经营活动中以及供应链的强迫劳动风险以及补救措施的情况。调查机关会根据现有信息按客观、可核实的标准去合理怀疑相关产品是否为强迫劳动产品，包括：

欧盟和成员国关于强迫劳动尽职调查的法律规定；

欧委会颁布的指引文件；

联合国、国际劳工组织、经合组织或其他相关国际组织的尽职调查准则或建议，特别是与存在系统和普遍强迫劳动做法的某些部门的地理区域、生产场所和经济活动有关的准则和建议；

与供应链中的强迫劳动有关的任何其他有意义的尽职调查或其他信息；

调查机关还会从其他利害关系方以及欧盟外交代表获取的相关印证信息。

调查机关在收到被评估的经济经营者提交的信息后，有30个工作日来决定是否发起正式调查。如果有客观信息和充分理由相信存在强迫劳动的风险，调查机关也可以不要求经济经营者和供应商提交自证，直接做出决定启动正式调查。调查机关考虑被评估的经济经营者的尽职调查记录及补救措施后，如果认为不存在强迫劳动风险的现实可能性，将不会启动正式调查。如果决定启动相应的调查程序，调查机关要在3个工作日内告知被调查的经济经营者关于调查程序的基本信息，包括被调查的产品和启动调查的原因等。关于被调查产品的范围，既可以是产品本身，也可以是产品中的某些部分。该条例还明确了被调查主体应当提交的信息，包括完整的供应链地图，但重点考察对象是供应链上存在强迫劳动风险最大的主体。

如果调查机关无法认定被调查产品存在强迫劳动的情形，则应停止调查。尽管如此，被调查主体的举证责任仍然很重。该条例规定，如果被调查主体无正当理由拒绝提供信息，无法在规定时间内提供信息，提供不完整信息阻碍调查程序，提供虚假信息，在调查的初步阶段或调查期间发现出现国家强迫劳动风险等情况阻碍调查的，调查机关可以根据其他可获得事实做出不利裁定。在特定情况下，调查机关还可以根据案件具体情况要求实地核查，当然对于第三国的实地核查需要当地政府的同意。

该条例明确正式调查中被调查主体提交信息的期限至少是30个工作日，最长是60个工作日。整个正式调查程序在9个月内完成。

3.裁决程序

如果主要主管机关裁决未违反《条例》，应结束调查并通知经营者；如果违反了，应裁定：

禁止在欧盟市场投放、提供或从欧盟出口相关产品；

责令经济经营者从欧盟市场下架相关产品；如是线上销售的产品，应从相关线上销售渠道下架；

责令经济经营者处置相应产品或产品中强迫劳动生产的部分：如果产品易腐烂，将产品捐赠给相关慈善组织或对公共利益有利的组织；如果产品非易腐烂，将产品进行回收；如果前述方法均不可行，将按照欧盟法律的国内立法处置相关产品。

针对可能引发欧盟供应链断供的战略性、关键性产品，主管部门可以暂扣产品，直至经营者证明其已消除了强迫劳动风险。

最终决定将由负责调查的机构作出，主要主管机关应将相关裁定通知所有相关经济经营者，并通知所有主管机关。根据相互承认原则（the principle of mutual recognition），国家机构作出的决定将在所有其他成员国适用。如果生产商从其运营或供应链中消除强迫劳动，被禁止的产品可能会被允许重新进入欧盟市场。

4.救济渠道

受裁决影响的经营者随时都可以提起复议。复议申请中应包括调查中调查机关未注意的新信息。主管机关应在收到申请后30个工作日内做出裁决。如果经济经营者说明其已经遵守了裁决，在其自身或供应链中消除了强迫劳动，主要主管机关应撤销此前的裁定。

此外，利害关系方可以就相关裁决提起诉讼。主要主管部门的裁决不影响成员国的国家法院或法庭对相同的经济经营者或产品作出的任何具有司法性质的裁定。[10]

02《条例》对拟出口欧洲市场的企业的影响及建议

欧盟作为全球第二大经济体，其市场对许多国家和地区的出口都至关重要。土耳其、印度、中国、孟加拉国等国家的劳动密集型企业，特别是那些希望出口到欧盟市场的企业，必须应对这一条例带来的挑战。该条例要求所有进入欧盟市场的商品不得通过强迫劳动生产，并要求相关企业对供应链中的劳动条件进行透明披露。条例明确禁止任何含有强迫劳动成分的产品进入欧盟市场，无论这些产品是在原料开采、收获、生产还是制造环节涉及强迫劳动。这一要求对计划出口欧洲市场的企业提出了更高的合规门槛。目前，企业有三年的过渡期来适应新法规的生效，鉴于供应链调整的复杂性，企业应当尽早采取行动。

企业自我评估风险

企业要自我评估风险，虽然欧盟风险数据库尚未建立，但该数据库的信息来源于世界劳动组织和联合国等国际组织、机构或研究、学术组织，企业可以参照这些组织的和机构发布的有关强迫劳动信息。此外，企业还可以参考已经被美国海关执法的行业、产品、企业，以及执法策略和重点执法领域。目前，美国海关将棉花和纺织品、PVC、硅基产品（光伏）、铝、钢、轮胎、电池、西红柿作为重点执法领域，并且已将107家中国企业列入强迫劳动实体清单。[11]

建立和完善供应链管理体系

条例对企业的最大影响之一是对供应链透明度的要求，条例要求企业不仅要对自己生产环节中的劳工条件负责，还必须审查整个供应链，原材料的采购、外包的生产环节以及分销商等。因此供应链的尽职调查和建立完善风险管控相关体系极为重要。

如前所述，欧委会将在法规生效后18个月内发布指南，指南对于企业如何进行尽职调查有详细规定，尽管目前指南尚未出台，但企业可以先行参照欧盟发布的《企业可持续发展尽职调查指令》[12]（Directive (EU) 2024/1760 on Corporate Sustainability Due Diligence），结合自己产品、行业和供应商特征，理清产业供应链物料采购、使用、存储及销售等情况，在对自身相关情况进行精准评估的基础上，为企业建立并形成较为统一、具有可行性的定期供应链审查机制与可追溯系统，加强供应链管理与透明度。

建立和完善企业合规体系

为满足欧盟条例的合规要求，企业必须进行合规审计、供应链调查以及文档记录等工作。这将导致企业在合规方面的成本一定程度上增加。此外，如果被发现违反条例，企业将面临重罚，甚至失去市场准入的机会。建立完善的合规体系刻不容缓。

企业在业务允许的情况下，可以将供应链溯源义务作为条款纳入交易合同中，同时可以对该义务设定相关的违约责任，以加强与上游供应商的溯源协作。同时可以在日常经营中关注文件的记录及保存情况。如前所述，在初步调查阶段，欧盟主管部门一般会要求被调查企业及其相关产品供应商提供有关识别、预防、减轻、终止强迫劳动的信息。建议企业在日常经营活动中重视相关资料的收集整理，以提前应对可能发生的调查工作。[13]企业通过将欧盟禁止强迫劳动、尽职调查的要求融入企业日常管理中，同时可以定期为员工和管理层提供合规和劳动法的培训，组建合规团队，以此建立完善的企业合规体系，实现识别、预防和避免供应链的强迫劳动风险。

密切关注欧盟立法、执法动态

海外贸易中的法律风险是任何海外企业或意在出口海外的企业所必须重视的，对于拟出口欧洲市场的企业来说，密切关注欧盟和相关成员国的立法、执法动态，了解其执法重点及执法偏好，有利于企业更有针对性地应对可能发生的调查措施。同时，企业也应当注意欧盟未来将建立的包含高风险地区和产品等重要信息的数据库，及时识别并解决企业供应链自身中可能存在的问题。

需要注意的是，即使企业并不打算直接出口至欧洲市场，但只要企业的产品在全球供应链环节中通过多层供应链最终进入欧盟市场，其中存在的强迫劳动风险仍然有可能面临审查。由欧盟和美国的UFLPA可知，当前全球贸易情势下全球监管日益严格，此外大型跨国企业基于自身与全球接轨的内控制度，也纷纷对供应商提出严格的合规标准。因此，对于土耳其、中国等其他希望进入或是可能间接进入欧盟市场的企业，必须积极采取措施，加强供应链管理、提升合规性，确保在条例的框架内可持续发展。

03《条例》对土耳其法律的影响

《欧盟强迫劳动条例》自2022年制定以来即引起全球的广泛关注，该条例不仅仅影响欧盟内部的贸易和劳动市场，更通过其对全球供应链的影响，对与欧盟有贸易往来的国家产生了深远的法律和经济效应。土耳其作为欧盟的主要贸易伙伴之一，受此条例影响的程度尤为显著。

土耳其劳动法的背景与现状

要全面理解条例对土耳其法律体系的影响，首先需要了解土耳其现有的劳动法框架。土耳其的劳动法制度主要由《劳动法》和《社会保障法》组成，涵盖了劳动者的基本权利、雇主责任、劳动条件和集体劳动法的规范。然而，在一些领域，特别是针对低收入群体、移民工人以及非正规就业的监管，仍存在不少漏洞。强迫劳动现象虽然在土耳其法律中被禁止，但由于执法不力、劳工市场的结构性问题以及国际移民问题，强迫劳动问题依然时有发生。

土耳其的劳动法近年来有所改进，但大多集中在保护本国劳工的基本权益方面。而随着欧盟强迫劳动条例的出台，土耳其在加强与欧盟的经济合作和贸易往来的同时，也被迫对自身的法律体系进行更加深入的反思和调整。

《条例》对土耳其立法的影响

1. 推动劳动法改革与完善

正如前述，土耳其目前劳动法制度在一些针对低收入群体和移民工人的监管方面仍然存在不少漏斗，受条例影响，土耳其若还想保持与欧盟的贸易联系，就必然会推动劳动法制度方面的改革与完善，将与《欧盟强迫劳动条例》对标，进一步明确、严格劳动法在强迫劳动方面的法律规定。

2. 增强供应链透明度要求

根据欧盟条例，进入欧盟市场的企业必须确保其供应链中没有强迫劳动的成分。土耳其作为欧盟重要的贸易伙伴，在纺织、农业和建筑等劳动密集型行业，面临着必须改善供应链透明度的压力。这促使土耳其在与欧盟的贸易协议中加强对供应链管理的要求，并推动本国企业采用更为严格的合规措施。

在这方面，土耳其《公司法》中要求企业承担一定的社会责任，尽管没有专门明确提到披露供应链信息，但土耳其政府鼓励企业在环境保护、劳动条件和社会责任方面采取积极措施。如土耳其的《化学品注册、评估、授权和限制条例》（KKDIK）要求生产或进口特定化学品的企业进行注册和信息披露，以确保产品的安全性和合规性。未来为了应对条例的生效和全球监管趋严的趋势，土耳其政府可能会在此方面作出规定。

3. 劳动权益保护的强化

在移民劳工的法律和政策方面，土耳其近年来通过修订移民法规以及加强对移民劳工的保护措施，确保这一群体不会因不公正的工作条件而沦为强迫劳动的受害者。如在《外国人和国际保护法》《劳动法》等法律中，土耳其加强了对雇佣外国劳工的管理，雇主必须遵守相关劳动法和移民法规在工资、工时和工作条件方面的规定。

《条例》对土耳其执法的影响

1. 加强劳动监察与执法力度

与劳动立法改革和完善对应的劳动监察和执法力度也必然需要加强，尤其是在季节性雇佣、临时工和移民工人等边缘领域，往往存在着强迫劳动和其他剥削行为的隐患，加强对这些违反劳动法行为的突击检查，也是土耳其政府劳动监察的手段之一。

2. 跨国执法合作的深化

欧盟条例的生效和实施明确提出要加强内部和国际合作，加强与国际组织、第三国在执法方面的信息互通和执法配合，条例的核心目的在于消灭任何形式的强迫劳动，这其中必然会涉及到跨国执法。土耳其政府未来的禁止强迫劳动条例即使并未如欧盟条例这般坚决和彻底，但在欧盟条例的实施过程中也避免不了与欧盟国家在可能的强迫劳动风险预防方面的互动，因此，通过这些深化跨国执法合作，土耳其未来不仅能更有效地打击跨境的强迫劳动行为，也能够提高自身的执法水平，借鉴欧盟在执法方面的最佳实践。

04 结语

《欧盟强迫劳动条例》对全球供应链和国际贸易产生了深远影响，要求企业在遵守劳动法和人权方面采取更为严格的措施。对于与欧盟市场联系紧密的企业来说，条例促使企业提高供应链透明度和合规管理水平，虽然面临合规成本的增加，但这也是提升企业竞争力和社会责任形象的机会。土耳其的法律体系也在此过程中不断完善，企业应积极适应法规要求，确保在全球市场中稳步发展。

参考文献

[1] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12711-2022-INIT/en/pdf

[2] https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/11/19/products-made-with-forced-labour-council-adopts-ban/

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L_202403015.

[4] https://www.consilium.europa.eu/en/policies/forced-labour-products/

[5] https://www.un.org/zh/documents/treaty/ILO-1957

[6] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_22_5416

[7] https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/03/05/council-and-parliament-strike-a-deal-to-ban-products-made-with-forced-labour/

[8] https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=7311bcda-081e-48ec-816e-2cd3204c29de

[9] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_22_5416

[10] https://www.jtn.com/CN/booksdetail.aspx?type=06001&keyid=00000000000000008555&PageUrl=majorbook&Lan=CN

[11] https://www.allbrightlaw.com/CN/10475/f98c587647fda9de.aspx

[12] https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2024/1760/oj

[13] https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=7311bcda-081e-48ec-816e-2cd3204c29de