经合组织BEPS治理有效阻止跨国公司利润转移了吗

税基侵蚀和利润转移（BEPS）是指跨国公司利用国际税收规则不足及各国税制差异和征管漏洞，通过操纵集团子公司内部进出口价格、使用集团子公司内部借贷等方式向避税天堂等低税率地区转移公司利润，从而导致东道国税基侵蚀、降低税收制度累进性、减少政府财政收入并加剧不平等。BEPS现象始于20世纪70年代，在1971年基于金本位制的布雷顿森林体系解体后，国际资本流动大幅增长、跨国公司蓬勃发展。此后，各国为吸引外资广泛展开公司税的逐底竞争，全球企业平均所得税税率从80年代初期的近50%持续下降至如今的约25%，与之伴生的则是跨国公司利润转移规模的爆炸式增长。如今，跨国公司约占据全球经济产出的三分之一、全球出口的二分之一和全球就业的四分之一，跨国公司利润转移也成为当前全球经济治理中的巨大毒瘤。

1991年冷战落幕后，经合组织开始主导推动国际税收治理的多边合作：1992年发起全球税务关系计划，1998年发起有害税收实践论坛，2000年发起全球税收透明度与信息交换论坛。2008年国际金融危机后，面对跨国公司利润转移日益猖獗，经合组织在二十国集团敦促下开始着手推动解决BEPS问题，2015年经合组织正式发起BEPS倡议，2016年经合组织和二十国集团启动BEPS包容性框架并实施一揽子计划；同年经合组织与联合国、国际货币基金组织和世界银行集团联合发起税收合作平台；2017年经合组织和联合国开发计划署联合发起无国界税务稽查倡议；2019年经合组织启动BEPS包容性框架2.0，并于2021年发布《关于解决经济数字化带来税收挑战的双支柱解决方案》。然而，事实证明，经合组织BEPS治理未能带来任何有意义的国际税收合作改革，跨国公司利润转移几乎没有任何减弱的迹象。

一是跨国公司利润转移水平居高不下。欧盟税务观察站研究表明，2022年全球企业利润约为16万亿美元，其中约2.8万亿美元是跨国公司在其总部所在国以外的外国利润，而跨国公司将外国利润转移到避税天堂的金额约1万亿美元、占比高达35%，且该比例在过去十年几乎保持不变。其中，美国跨国公司利润转移占其自身外国利润的一半以上，占全球利润转移总额的40%。从地理分布来看，利润转移主要流向英国、爱尔兰、荷兰、瑞士、卢森堡、比利时等欧洲国家和地区，波多黎各、巴拿马、英属维尔京群岛、开曼群岛、百慕大等美洲国家和地区，以及新加坡等亚洲国家和地区。

二是跨国公司利润转移造成的税收损失日益严峻。欧盟税务观察站估计，跨国公司利润转移造成的税收损失占全球企业税收比率从1990年的2%增长到2020年的约10%。“税收正义网络”估计，2023年跨国公司利润转移直接导致全球损失3110亿美元的税收收入。而除直接税收损失，间接损失和溢出成本还包括政府降低法定和有效公司税率以进行吸引外资的逐底竞争带来的税收损失，国际货币基金组织估计其间接损失至少是直接损失的三倍，即每年总损失高达1.2万亿美元以上。其中，英国及其“第二帝国”（由泽西岛等皇家属地和开曼群岛等海外领土）组成的英属避税天堂“蜘蛛网”造成的税收损失占全球27%，英属避税天堂“蜘蛛网”、瑞士、荷兰、卢森堡组成的“避税轴心”造成的税收损失占全球52%，经合组织成员国及其附属国造成的税收损失占全球70%。从税收损失严重程度来看，低收入国家每年因BEPS损失的税收相当于其税收收入的6.5%，而高收入国家仅为1.6%。

三是税收竞争的新形式已经出现。2022年美国《通胀削减法案》引发了针对绿色能源生产商的全球性补贴竞赛，其大幅实施对电动汽车、光伏电池和其他类型清洁能源生产商的税收抵免。欧盟随后迅速响应，承诺提供大量资金来补贴绿色能源生产商。两者税收抵免规模均达到各自企业税收收入的15%左右。其使全球最低企业税率出现“漂绿”趋势，还会挑起贸易摩擦，并加剧不平等——公司减税对于工人和消费者的受益程度是不确定的，但对处于收入分配顶端的大股东等群体的好处则是显著且确定的。

如果全球化意味着对跨国公司等流动性超强的富有经济行为者减税，而对流动性较差的底层经济行为者增税，即通过累退性税制结构促使全球收入和财富不断向顶层集聚，那么全球化本身将不可持续。显而易见，BEPS不是自然法则，而是政策选择。一直由经合组织代表的“全球北方”主导推进的BEPS治理收效有限的必然性在于，其天然存在为“全球北方”大跨国公司利益服务的道德缺陷。BEPS治理亟需回归联合国框架下，以反映更广泛的“全球南方”诉求和利益。作为国际税收治理改革的重要组成，“全球南方”政府及国际金融问责制、透明度和廉正问题高级别小组均主张将全球最低企业税率定在25%至30%，以使之更接近“全球南方”法定公司税税率，同时消除目前经合组织BEPS治理中助长税收逐底竞争的制度和技术漏洞，才能从根本上有效阻遏全球范围内的巨额跨国公司利润转移。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）