全球脱碳政策如何影响国家财政平衡

脱碳政策是如期实现《巴黎协定》气候目标以防止温升对宏观经济造成生产率下降、生产资料破坏、生产活动中断等毁灭性影响的重要政策工具。当前全球约140个国家都在实施脱碳政策并承诺到本世纪中叶左右实现净零排放目标，具体措施包括建立碳排放权交易系统、征收碳税、给予清洁技术补贴、实施绿色标准认证计划、设立可再生能源组合标准以及投资或生产税收抵免等，涵盖部门包括电力、建筑、运输、林业和采掘业等。对于国家财政而言，脱碳政策将在公共收入、公共支出和国家间财政资源转移三方面影响世界各国财政平衡。

就公共收入而言，碳定价是财政政策工具的核心，其既可以通过对化石燃料的碳含量征税来实施，也可以通过碳排放权交易系统来拍卖许可证。从直接效应来看，碳定价可以筹集大量公共收入，抵消燃油税等税基侵蚀造成的收入损失，从而形成显性“财政红利”；从间接效应来看，碳定价也可以全方位激励降低碳排放强度行为，包括投资清洁能源技术、创新开发低碳技术、化石燃料替代和节能，从而使碳排放的外部成本内部化，最终达到有效降低脱碳总成本的目的。对于监管等非定价政策工具而言，其虽然不会带来公共收入的增长，但可以促进与碳定价相同的行为反应。根据国际货币基金组织计算数据，至2030年世界各国全额碳税总收入占GDP比重将在0.5%至4%区间内，其主要取决于碳定价、碳排放总量和碳排放强度，发达国家可达2%至4%，而中等收入和低收入国家一般将低于1.5%。

就公共支出而言，最主要的是绿色公共基础设施支出。在脱碳情境中，绿色公共基础设施前期建设成本较高而后期运营成本较低，且随着时间推移开放市场，更大份额投资将由私营部门承担，绿色公共基础设施支出在未来20年会集中增长并在此后逐步下降，即呈现驼峰形曲线。对于其他公共支出领域而言，通过直接资金支持、绿色补贴、研发补贴、税收抵免和技术奖励等财政政策措施支持脱碳技术应用和创新对于低碳转型至关重要，且可以通过国际协调发挥积极的跨境知识溢出效应。此外，公共支出还涉及补偿问题，碳定价将直接提高能源成本，从而对家庭购买力产生负面影响。根据国际货币基金组织计算数据，如将碳价格设定为每吨75美元，将导致世界各国平均煤炭价格提高约2.5倍、天然气价格提高约60%、电力价格提高约25%、汽油价格提高约19%，高能源价格也将间接提高使用化石燃料作为生产投入的非能源商品价格。但是，只要能够有效利用财政政策工具，理论上可以通过加强社会保障和降低个人所得税来抵消碳定价对家庭的负面影响。

就国家间财政资源转移而言，从高收入国家向中等收入和低收入国家的财政资源转移是国际脱碳协议的重要组成部分。早在2009年发达国家即承诺从2020年起每年筹集1000亿美元资金用于支持发展中国家减缓和适应气候变化，但事实上迄今并未兑现。在多边层面，通过全球减缓信托基金、韧性与可持续信托基金、损失和损害基金等全球气候融资的多边治理框架也尚未完善，难以形成充分高效的面向发展中国家应对气候变化的多边财政资源转移渠道。脱碳相关的技术转让、贷款担保等其他多双边资源转移机制也亟待完善。

此外，对于脱碳政策而言，全球性的财政政策协同至关重要。统一的全球碳税或同等的缓解政策对于减少温室气体排放将非常有效，并有助于维护各国之间公平的竞争环境，减少对各国采取单边措施来保持行业竞争力以及对碳泄漏的担忧。如果全球碳价格统一设定为每吨二氧化碳当量100美元，全球排放量将减少27.5%，而总产出仅减少2.6%，实际收入仅减少0.7%，通过全球碳市场协调的全球气候减缓政策可能会在2030年带来高达1060亿美元的收益。世界贸易组织工作人员的一项研究强调，协调一致的碳定价框架有助于实现《巴黎协定》限制全球变暖的目标。其他国际组织也提出了协调全球碳定价的建议，国际货币基金组织工作人员提出的国际碳价格下限规定了根据发展水平区分的全球最低碳价格。模拟分析表明，该提案有助于以相对较小的宏观经济成本扩大气候缓解规模。

而在没有相关全球协议情况下，碳价由各个国家在不合作情况下制定，那么与协调的方法相比，实现将全球气候变暖控制在2℃的目标所需的全球平均碳价格将会更高。例如，如果一个国家单方面实施碳定价，其可以使用碳边境调整机制以抵消国内碳定价影响，但将对能源密集型贸易行业的生产成本产生负面影响，并给出口企业带来巨额合规成本，还会激励进口来源国采取更广泛的税收抵免和补贴，以及世界各国各自为政投入大量财政补贴用于相同低碳技术研发，导致支付巨大的额外财政成本，从而进一步影响国家财政平衡。

（作者系商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）