收紧！！！欧盟对华投资政策总体态势已明

当前，经济民族主义愈演愈烈，全球化进程受阻，国际合作信任关系松动并产生了国家间的对立情绪，在此背景下，以邻为壑的政策成为各国（地区）保护本国产业、防御竞争对手的主要手段。近期，受中美、美欧经贸摩擦影响，欧盟产业政策明显表现出“国家干预”趋向。

中美摩擦未见宁日，欧盟正成为中国最主要的贸易和投资市场，其对华策略的变化，也应成为关注的重点。种种迹象表明，欧盟对华策略总体收紧态势已明。

中欧关系转折点：《欧盟-中国：战略展望》

2019年3月12日，欧盟委员会发布了《欧盟-中国：战略展望》报告（以下简称《战略报告》），认为当前中国给欧盟所带来的挑战和机遇之间的平衡已经发生变化，针对中国快速增长的贸易、经济和安全挑战，欧盟提出了对华新战略：中国是欧盟在诸多政策领域目标高度一致的合作伙伴，也是欧盟需要寻求利益平衡的谈判伙伴，更是欧盟追求技术领先的经济竞争对手和推动替代治理模式的全面竞争对手。

在“全面竞争对手”总体定位反映出，随着我国经济实力和政治影响力的快速增长，欧盟开始重新思考欧中关系以实现再平衡。《战略报告》以“三大目标、五大领域、十大行动”表明了欧盟对华政策的主基调：欧盟在对华行动策略上，攻守兼备，展现出了合作、竞争以及防御的灵活姿态。如在新产业领域，欧盟认为关键价值链上的强大欧洲参与者是确保欧洲产业竞争力和战略自治的关键，必须加大在人工智能、动力电池等领域的支持力度，有效应对中国的竞争等。在对华行动方式上，一方面强调发挥WTO等多边机制作用，另一方面加快中欧双边投资协定谈判，把中企能否拿下欧盟公共采购合同更多地与欧盟企业是否获得中国的对等市场准入挂钩等。

而在欧盟后续的一系列政策措施中，欧盟对华立场始终以“合作、竞争、防御”为座右铭！由于美国拉拢盟友以国家安全为由遏制中国高科技发展的全球发酵，以及突发新冠肺炎疫情事件所引发的全球对供应链安全问题的关注，“竞争、防御”逐渐盖过“合作”，成为欧中关系的关注焦点。

欧盟产业政策现重大战略转向：日益强化“国家干预”

欧盟越来越多的受到中美战略竞争的压力，促使欧盟重新思考其经济政策，以在中美竞争中找到自己的定位。2019年以来欧盟出台的各项产业政策无不发出一个明显的信号：欧盟开始转向“国家干预”经济模式！

2019年6月欧盟委员会正式公布被外界称为“欧洲版五年计划”的《战略规划2019-2024》，覆盖了欧盟今后5年工作的战略重点，标志着欧盟转向新的制度周期。该规划提供了欧盟发展的总体框架和方向，着重于4个主要的优先事项：保护公民的基本权利和自有；发展强大而充满活力的经济基础；建设气候中立，绿色、公平和社会化的欧洲；在全球促进欧洲的利益和价值观。8月，欧盟委员会提交一份长达173页的宏伟蓝图，拟由成员国出资组建“欧洲未来基金”，致力于“在欧盟具有战略性意义的重要领域的企业”进行长期股权投资。同时，欧盟陆续发布了《反思数字时代的战略自主权》报告、《欧洲数据战略》、《人工智能白皮书》等，这些都意味着欧盟不仅要做全球数字经济的规则制定者，也要全面强化其在数字经济领域发展的主导权。

2020年3月10日，欧盟委员会发布了《欧洲新工业战略》、《新中小企业战略》、《单一市场规则行动计划》一揽子倡议，确定了一种扎根于欧洲价值观和社会市场传统的欧洲工业政策新方法，提出了一系列支持欧洲工业的举措，涉及大型企业、中小企业、创新型初创企业、研究中心、服务供应商和社会公共机构等。其中《欧洲新工业战略》尤其值得关注，其旨在帮助欧盟实现绿色经济和数字经济的双重转型，在全球经济和地缘政治竞争中保持欧盟的领先优势，同时强调欧盟最高层进行统筹，综合运用科技、财政、金融、贸易等各种措施实现产业政策目标，等等。

从欧盟产业政策走向看，国家力量对于产业的干预，将成为一种重要工具。而在中美贸易摩擦不断加剧叠加新冠疫情的大背景下，欧盟产业政策转向，欲通过“国家干预”助力欧洲冠军企业，捍卫欧洲技术主权等的同时，其对我影响不容低估。

里程碑式立法：《外国直接投资审查条例》

2019年4月11日，欧盟《外国直接投资审查框架条例》（以下简称《欧盟外资审查条例》）正式生效，且将于2020年10月11日正式实施。《欧盟外资审查条例》标志着欧盟迈出了具有里程碑意义的一步，原来仅存在于成员国层面的外资安全审查制度正在提升到欧盟层面，呈现出外资审查制度的“欧洲化”现象。条例使欧盟委员会可以以安全和公共秩序为由对进入欧盟任一成员国的外国投资进行审查，结束了外资安全审查纯属成员国事务的历史。

《欧盟外资审查条例》共计17条，为欧盟各成员国设立本国的外资审查机制设定了最低要求，确立了欧盟成员国之间就某项外国直接投资两方面的合作机制：其一，欧委会和其他成员国对在某成员国（“投资目的国”或“被投资国”）境内外资直投项目的审查参与机制（审查参与机制）；其二，欧盟范围内外资直投信息的收集和共享机制（信息共享机制）。

在欧盟近半数成员国无外资安全审查制度，以及有外资安全审查制度的部分成员国明确反对的背景下，《欧盟外资审查条例》排除万难而生，其所释放出的信号值得关注：一是欧盟希望在外国投资问题上统一发声，尤其是面对中国时；二是欧盟对外资的立场转向政治化取向，且有将发展问题安全化的趋势。我国在关键资产、技术以及关键基础设施等领域以及由国有企业进行的对欧直接投资可能在准入方面会受到冲击。

欧盟或效仿美国，将外资安审与出口管制协同，强化高技术管控。欧盟内部有分析认为，加强外资安全审查应辅之于出口管制机制，以强化对欧盟“科技主权”的维护。德国墨卡托中国研究中心（MERICS）的分析指出，尽管欧盟未将出口管制作为解决新兴技术风险的工具，并对美国将管制作为限制中国的手段表示怀疑，但面临来自美国的压力，欧盟不能忽视美国的力量，也不能拒绝参与美国的施压做法，否则欧盟企业将承受美国实施的次级制裁，欧盟必须制定自己的新兴技术转让管理措施，“建议欧盟委员会加快推动出口管制改革进程，避免在新兴技术管制方面成员国各自为政”。

强化中欧公平竞争：尤其关注采购和补贴领域

为持续强化中欧公平竞争环境，欧盟将在“采购”和“补贴”两个关键领域采取持续性行动。

欧盟或重提国际政府采购机制。欧盟拥有全球最大的开放性采购市场，一直呼吁在公共采购领域与中国建立更公平的竞争环境，且在《欧盟-中国：战略展望》中呼吁“对欧盟的采购框架采取更具战略性的方法”。欧委会曾于2012年和2016年提出国际政府采购机制（IPI），但因主要欧盟成员国的反对而未成型。然而，随着欧盟对华政策的日趋强硬，尤其是欧盟成员国支持严格审查外国投资，保护欧洲战略技术和基础设施意愿的增强，欧委会极有可能重提IPI，以增加欧盟话语权。2020年3月，欧盟委员会在《欧盟新工业战略》中强调，改革政府采购机制，解决欧盟企业无法对等进入外国政府采购市场的障碍。

发布“外国补贴白皮书”，助力欧洲企业公平竞争。2020年6月17日，欧盟发布长达近50页的“关于防范外国补贴对公平竞争影响的白皮书”（WHITEPAPERonlevelingtheplayingfieldasregardsforeignsubsidies）（以下简称“外国补贴白皮书”），并公开征求意见。在白皮书中，欧盟称将采取有关措施针对“外国补贴对欧盟单一市场的扭曲性影响”，包括借以阻止欧盟之外的政府通过给在欧盟内部经营的公司提供补助，来干扰欧盟内部企业之间的竞争，并将审查超过欧盟公司一定并购企业股份比例的收购；在享受国家补贴的外国企业参与欧盟公共市场项目竞标时，如果出价明显低于欧盟企业，欧委会可以出面干预；欧盟监督机构将对3年内获得超过20万欧元外国政府补助的欧盟公司进行调查，并对其做出要求重组或罚款等补救性措施，等等。

欧盟对中国“补贴问题”历来特别关注。自2017年起欧盟与美日连续发出6份贸易部长级别的WTO规则改革联合声明，其中关于“产业补贴与国有企业问题”的矛头直指中国。2020年1月美日欧发表联合声明，在WTO框架下强化有关工业补贴领域的国际规则，针对中国迹象明显。2020年3月的《欧盟新工业战略》也宣布加强贸易防御机制建设，特别是反补贴机制。

尤其值得关注的是：6月15日，欧盟委员会在公布的报告中称，欧盟将对中国厂商在中国和埃及生产的玻璃纤维织物加征关税，因为发现他们获得不公平补贴，从而能够在欧洲以极低价格销售。这是欧盟首次调查中国的援助是否不公平地帮助了海外中资企业。

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对于中欧关系而言，2019年是至关重要的一年，欧盟对华立场趋强、趋严；2020年同样重要，甚至更具对抗性。德国将于今年下半年接任欧盟轮值主席国，其制定的一份任期内计划文件草案显示，德国希望加强对“互惠”的要求，并重新强调“以价值观为导向”的欧盟对华政策。从投资审查、贸易执法到采购互惠、补贴等领域，欧盟一系列新的防御工具已经到位或正在开发中，欧盟战略充满了与中国进行更有效竞争的信号！

作者：宁静 机工智库研究员