特朗普政府税改法案短期效果评估

本文从减税效应、赤字效应、增长效应和外溢效应等四个方面对美国特朗普政府《减税与就业法案》的短期效果进行了评估。结果显示：（1）税改使得美国居民可支配收入、企业税后利润增加，并刺激美国企业海外利润的大规模回流，但是对居民消费和企业投资的政策效果不及预期；（2）短期内税改并不是美国财政赤字增加的主要原因；（3）美国企业海外利润回流扰动国际投资格局，但短期影响集中在欧洲发达国家。长期来看，特朗普政府税改法案的增长效应和外溢效应将会减弱，但是财政赤字规模可能持续增加，不排除美国国会再次调整税收体制的可能性。此外，减税刺激作用的减弱将会增加美国经济增长下行风险，并给世界经济带来冲击。

一、特朗普政府税改法案回顾

2018年1月，特朗普政府《减税与就业法案》正式开始实施。此次税改法案是特朗普政府夯实经济增长基础、增强美国企业全球竞争力、推动资本回流和再工业化进程的重要举措。与此前法案相比，《减税与就业法案》在个人税和企业税两个方面都做出了较大调整，但是企业税的调整幅度明显更大，是此次税改的重点。企业税的变化主要体现在：（1）最高税率由35%降至21%；（2）美国企业新增投资的税收抵免政策更加优惠；（3）跨国企业海外利润征税由属人制改为属地制，汇回利润的税率大幅降低。

二、税改短期效果评估

    本部分内容将从减税效应、赤字效应、增长效应以及外溢效应四个方面对此次税改实施一年以来的效果进行评估。

（一）减税效应

从宏观角度看，企业所得税下降明显，个人所得税受税基扩大影响小幅上升。2018年美国企业所得税税收收入大幅下降，由2017年的2970.5亿美元下降至 2047.3亿美元，降幅达31.1%；个人所得税税收收入则小幅增加，由15871.2亿美元上升至16835.4亿美元。从减税措施来看，此次税改通过降低个人所得税边际税率和提高抵扣额等措施降低居民税负，但减税措施在短期内增加了劳动力市场供给，结果是提高了个人所得税税基。美国劳工部数据显示，2018年美国非农就业人数增加242.5万人，同比增长15.5%。在整体劳动者报酬小幅上涨的情况下，就业人数的增长使得美国劳动者报酬总量上涨约4500亿美元。从实际结果来看，个人所得税税基的扩大抵消了税率降低的负向影响，使得个人所得税总量有所上升。

从微观角度看，美国企业利润和个人可支配收入在税改影响下有所提升。从季度数据来看，税改后美国企业税前利润和税后利润均呈现出加速上涨趋势，但是税后利润的增速明显更快，且两者之间的差距逐渐加大，显示出税改对企业利润的积极影响。就个人收入而言，税改实施后美国居民个人可支配收入增速明显高于个人总收入的增速，说明美国居民个人可支配收入的增加在很大程度上得益于减税的正面效果。

（二）赤字效应

短期内，美国联邦财政收入并未因减税而下降。根据美国国会预算办公室此前的测算，减税将使2018年美国联邦财政收入同比下降0.8%。但从实际情况来看，2018年联邦财政收入33287.5亿美元，同比上涨0.4%。美国联邦财政收入的主要来源为税收收入，2018年美国联邦政府除关税以外的税收收入为31769.4亿美元，同比上升0.8%，个人所得税收入的增长成为美国联邦政府财政收入增长的主要来源。综合而言，税改使得美国联邦政府个人所得税收入增长，企业所得税收入下降，其短期净效应并未使得财政收入下降。

美国财政赤字扩大主要受到财政支出增加影响。2018年美国联邦政府财政赤字7790.2亿美元，较2017年增加1136.5亿美元，占GDP的3.85%。美国税收联合委员会的预测模型显示，税改法案导致的税收收入减少将是2018年美国财政赤字增加的主要原因，减税的净效应将使美国2018年联邦财政赤字增加约1080亿美元。但从实际情况来看，在税改净效应并未导致财政收入下降的前提下，财政赤字扩大的原因主要是军费、利息等财政支出的持续增加。

（三）增长效应

受减税等多方面因素影响，2018年美国经济维持强劲增长。2018年，美国经济延续了自2010年以来的增长势头，实际GDP增长率2.9%。从GDP增速分解来看，个人消费、私人投资、政府消费和投资、净出口分别拉动经济增长1.84%、1.06%、0.26%和-0.31%，个人消费和投资仍是拉动经济增长的主要动力。但是，个人消费对经济增长的拉动效果基本维持在近三年的平均水平，私人投资以及政府消费和投资对经济增长的拉动效果则明显提高。上述数据说明，减税激励企业新增投资，但是对消费的刺激效果并不明显。

美国个人消费支出增速维持平稳。美国居民消费支出增速自2016年以来基本维持在2.6%左右（不变价计算），2018年1月开始施行的减税政策并未刺激居民进行更多消费。减税对消费刺激效果不佳，主要原因在于个人所得税的削减侧重于高收入群体，而高收入群体的边际消费倾向较低。按照美国税收政策研究中心的研究，如果将美国居民按收入水平划分为5个等级，从最低到最高等级收入群体税收减免总额占总减免额的比重分别为0.9%、5.6%、12.2%、19.4%和63.6%，税收减免向高收入群体倾斜严重。

减税对企业投资的激励效果不及预期。2018年，美国私人投资总额同比增长5.9%（不变价计算）。其中，2018年非住宅投资和设备投资增速分别为6.7%和7.4%，同期住宅投资增速则出现1.2%的下滑，说明拉动私人投资增长的主要是企业设备和固定资产投资。考虑到2018年美联储加息对企业投资的抑制作用，企业税负的降低确实刺激了企业投资支出的增加。但是，私人投资总额、非住宅投资以及设备投资的边际增速分别为0.99%、1.7、1.4%，较2017年大幅降低，说明减税虽然刺激了企业投资，但是实际效果不及预期。

大额股票回购和分红是企业投资增速不及预期的重要原因。减税提高了企业税后利润，但美国企业主要将利润增加用于股票回购和分红，抑制了企业投资支出增长。从2018年第一季度开始，美国上市公司股票回购数额大幅增加，全年股票回购额约8000亿美元。美国经济分析局的数据同样显示，美国跨国公司的利润用于分红的数额大幅增加，2018年共分红6649亿美元，同比增加443%。股票回购和分红总额占美国企业税后利润的比重约为90%，这大幅增加削弱了减税的实际效果。

（四）外溢效应

美国跨国公司海外利润汇回大幅增加。此次美国税改法案规定，跨国公司征税方式由属人制改为属地制，同时大幅下调海外收入税率。在税改刺激下，美国跨国公司海外利润汇回大幅增加，2018年前三季度分别汇回3130亿美元、1695亿美元和930亿美元，2018年前三季度利润汇回总额已经超过前三年总和。尽管如此，海外利润汇回在2018年第一季度达到高峰，并逐步回落，显示税改政策对美国企业海外利润汇回的刺激效果逐步减弱。

    美国税改给发达国家外商投资格局带来冲击。联合国贸发会议发布的《投资趋势监测报告》（2019年1月）显示，2018年欧洲发达国家FDI流入约1000亿美元，同比大幅下滑73%。欧洲地区FDI流入大幅减少的主要原因是美国企业海外留存利润大量汇回美国，进行再投资的比例大幅降低。进一步看，瑞士和冰岛是美国跨国企业在欧洲地区的最大投资国，也是受美国企业海外利润汇回影响最大的两个国家，2018年FDI流入分别减少1410亿美元和1210亿美元。

三、特朗普政府税改法案的长期影响分析

总体来看，此次税改法案对美国经济短期增长起到了促进作用，但实际效果不及预期。长期来看，减税对经济的刺激作用将会减弱，税改法案的继续实施存在一定不确定性。

财政赤字扩大将使减税对经济的刺激逐渐减弱。从历史经验看，减税对美国经济的刺激作用符合边际递减规律。例如，里根政府上世纪80年代初的减税以及小布什政府本世纪初的减税均在短期内刺激了经济增长，但是效果逐年减弱。减税作用边际递减的原因在于，美国政府需要通过发行公债的方式为赤字筹资，导致市场利率上行，抑制私人消费和投资。虽然2018年美国财政赤字的增长并不能完全归因于减税，但是长期来看减税对财政收入的“反哺机制”从未出现，美国历次大规模减税均导致联邦财政赤字的扩张。因此，一个较为合理的预测是美国联邦财政赤字将逐步扩大，其负面影响将逐步抵消减税的增长效应。当前，多项经济指标显示美国经济在未来两年陷入衰退的可能性有所增加。在这种情况下，税改刺激效果的逐步减弱以及财政赤字的增加将会增加美国经济增长下行风险，并对世界经济带来冲击。

财政赤字扩大可能使美国考虑修改税改条款或公布新的增税措施。美国税收政策具有临时政策的特征，美国国会始终有权根据税收政策的实际效果及其对联邦财政的影响修改税收条款执行期限或添加增税措施。例如，奥巴马政府曾在2010年推出减税法案，但是巨额财政赤字使得奥巴马政府不得不在国会要求下提高个人所得税、资本利得税和遗产税最高档税率。考虑到本次减税将在长期不可避免地导致联邦财政赤字的增加，美国政府有可能在未来修改税收条款以增加税收收入。

美国税改对国际投资格局的影响将逐步消退。主要原因在于：（1）税收仅是影响国际投资的因素之一，供应链体系、市场容量、沉没成本等均会影响国际投资；（2）世界主要国家均采取措施应对美国减税，德国宣布从2017年起每年为企业减免税负约150亿欧元，法国于2017年下半年宣布给予企业约60亿欧元的“竞争力与就业纳税额减免优惠”，日本于2018财年开始下调企业所得税税率，中国也从2017年开始大力推行针对企业的减税降费政策；（3）从前文分析的外溢效应来看，此次税改对国际投资格局的短期冲击主要是留存利润汇回导致的再投资减少，伴随着海外利润汇回数额回归常态，这一影响将会逐步消失。

四、研究结论

2018年1月开始施行的特朗普政府税改法案意在通过对财税体制的调整夯实美国经济增长基础，增强美国企业的全球竞争力，同时促进国际资本流向美国。从短期效果来看，税改增加了美国居民可支配收入和企业税后利润，但是税改受益人群分布不均以及企业大额的股票回购和分红行为限制了居民消费支出和企业投资支出的增长。从税改对财政收入的影响来看，本文的分析显示税改并不是导致短期内美国财政赤字增加的主要原因。从外溢效应来看，2018年美国企业海外利润因税改大量回流美国，使得美国企业海外再投资规模大幅减少，冲击国际投资格局。

长期来看，税改对国际投机格局的冲击以及对美国经济的刺激作用将会逐渐减弱，但是将不可避免地导致美国财政赤字的增加。减税刺激作用的减弱以及财政赤字的增加将会增加美国经济增长下行风险，并给增长逐步放缓的世界经济带来负面影响。此外，财政赤字的增加可能使美国国会重新审视此次税改方案，并促使特朗普政府对具体条款进行调整，甚至直接增加增税措施。因此，应持续关注美国财政赤字以及联邦政府债务上限的变化情况，做好税收体制再次调整的应对预案。